[보도자료] 지자체에게 송전탑 건설 행위 강제하는 감사원의 월권 행위에 대한 기자회견

2000.10.18 | 미분류

 지방자치단체에게 송전탑 건설 행위를 강제하는
감사원의 월권
행위에 대한 기자회견

한국전력은 국책사업이라는 법률상 존재하지도 않는 근거를 내세워
송전선로 건설과 발전소 건설을 강행하면서, 전국적으로 분쟁을 일으켜
왔다. 최근 과천 청계산 송전선로 건설 과정에서 지역민들의 송전선탑
4기의 지중화 요구에 대하여 한전은 그 요구를 거절하였으며, 대신 감사원에
심사청구를 진행하였고, 감사원은 감사원법의 심사청구제도를 이용하여
사법당국에서도 할 수 없는 의무이행강제를 단행하며, 지방자치단체에게
송전탑건설 행위허가를 강제하였다.

이에 과천생명회의와 녹색연합은 과천시를 상대로 행위허가를 철회하라는
행정소송을 서울지방법원에 내고자하며, 감사원을 상대로 지방자치단체에게
의무이행강제를 명령한 사실의 부당함에 대해 위헌처분심사청구를 대법원에
제출하고자 한다.

또한 생명회의와 녹색연합은 송전탑으로 인한 피해가 과천 지역만의
문제가 아니라는 인식아래 이 문제를 해결하기 위한 전국차원의 네트워크(가칭
송전선로 문제 해결을 위한 전국 네트워크)를 구성할 것이며, 이 네트워크를
통하여 산업자원부와 한국전력의 잘못된 전력수급정책을 비판하고 그
대안을 마련해 나가는 운동을 펼쳐 나갈 것이다.

 ※ 문의: 생명회의(011-224-5907) 녹색연합(02-747-8500)


-회 견 요 지-

⑴ 감사원은 감사원법상 "심사청구" 제도를 이용하여 전력사업을
둘러싼 분쟁에 개입하면서 "행위허가를 하라"는 감사결정을
내림으로써 공권력 스스로 법치국가질서를 뒤흔들고 있다.

⑵ 감사원은 1996년 6월 영광 원자력발전소(5·6호기)건설에
관하여 그리고 지난 8월말 과천 청계산 송전선로(345kv)건설에 관하여
각각 해당 지방자치단체장에게 허가를 행하도록 강제하였다.

⑶ 공법 체계상 관할권을 가진 직근 상급관청이 아니고서는 "허가하라"는
명령을 내릴 수도 없고 이를 강제할 수도 없다. 그렇기 때문에 행정심판위원회나
사법부에서도 의무이행을 직접 강제하는 처분을 명령하지 않는다.

⑷ 한국전력은 법률상 존재하지도 않는 "국책사업"을 내세워
전원개발특례법으로 발전소와 송전선로를 건설하고 공권력은 초헌법적인
감사원법에 근거하여 국민의 생명권, 생존권과 환경권을 짓밟는다면
어떻게 국민들이 정부를 믿고 따르겠는가?

⑸ 우리는 영광사태와 과천사태에서의 감사원 결정이 헌법질서 [권력분립원칙
및 적법절차원리]에 반한다고 보기 때문에 행정소송을 제기하는 한편
"선결문제"로서 감사원결정의 위헌성을 다투고자 한다.

⑹ 감사원과 해당 지방자치단체에 촉구한다. 감사원은 의무이행을
강제할 수 있는 모호한 법조문을 즉각 폐지하여야 한다. 아울러 해당
지방자치단체는 지금이라도 감사원의 명령에 따른 행위허가를 취소하여야
한다.

● 분 쟁 경 과

  1992년11월10일: 한전, 서울지방환경청에 환경영향평가서
초안 제출
  94년 7월 15일: 상공자원부, 한전에 전원개발실시계획
승인
  95년 6월 1일: 한전, 과천시에 행위허가(토지형질변경)신청
  95년
6월 20일: 과천시, 한전에 허가신청보완 요청
  96년 2월
25일: 과천 4개 시민 단체, 과천생명민회(이하 ‘과천民會’라 한다) 구성
  96년4월22일:과천民會,
산자부·한전에 환경영향평가(전자파등)청원(21,000명)
  96년
5월 25일: 송전선로 전자파 공청회 개최(과천시청강당)
  97년
2월: 한전, 경기도에 행정심판을 그리고 서울고등법원에 행정소송을
제기
  97년 7월: 경기도 행정심판위원회, 과천시에 허가
또는 불허가 처분을 권고
  97년 7월: 서울고등법원, 한전의
청구를 각하(이유: 행정처분이 없음)
  97년 10월 12일:
과천민회, 과천시민장 거행(과천중앙공원)
  97년 10월
26일: 3자(한전사장/과천민회대표/과천시장)회담 – 경과지변경 협의
  98년
3월 4일: 한전, 과천시에 행위허가 재신청
  98년 4월
20일: 한전, 154kv선로증설 강행 / 주민 13명 중경상
  98년
5월:과천민회, 한전을 살인교사로 고발/한전, 민회대표들을 업무방해로
고소
  99년 10월: 한전, 감사원에 심사청구
  99년
11월26일:과천민회,한전·과천시·감사원에 송전탑4기 지중화청원(8,700명)
  2000년
6월21일: 감사원, 과천시에 "허가하라"는 결정을 내림
  2000년
8월19일: 과천시의회, 과천시장에게 "허가유보" 권고결의
  2000년
8월21일: 과천시, 한전에 행위허가


[성 명 서]

감사원 결정과 과천시 조치의
위헌성 분석

청계산 345kv송전탑 분쟁과 관련하여 과천생명민회측이 제시한 자료에
의하면, 감사원은 과천시에게 "한전의 개발제한구역내 행위허가신청(1998·3·3)과
도시공원점용허가 신청(1998·4·27)에 대하여 이를 허가하여야
한다"고 결정하였다(심사청구1999년10월/결정2000년6월21일). 과천시는
이를 근거로 한전에 대하여 행위허가를 하였다(2000·8·21).
이러한 조치들은 얼핏 적법한 것처럼 보이지만 자세히 보면 헌법과 법률에
반하는 조치들이다. 이하 오류와 문제점을 분석하고 대안을 언급한다.

1. 문제의 제기

감사원은 결산감사권(감사원법 제21조)과 직무감찰권(감사원법 제24조)을
가진다. 감사원은 이 권한에 기초하여 심사청구권(감사원법 제43조)을
가진다. 한국전력공사는 "감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한
처분 기타 행위에 관한여 이해관계 있는 자"로서 과천시의 행위허가
유보[不作爲]에 대하여 심사의 청구를 하였다. 감사원은 감사원법(제46조제2항)에
근거하여 "과천시의 부작위가 잘못되었고 한전의 의무이행심사청구가
이유있다"고 인정하였다. "허가지연으로 청구인이 재산상
손실을 입었고 더 이상 미루면 전력수송이 늦어진다"는 것이 인정이유의
골자이다. 과천시민들의 생존권이나 생명권 그리고 환경권에 관한 고려는
없었다. 헌법상 권력분립원리에 의하면, 처분청의 고유권한에 대하여서는
상급 행정청도 이를 대신할 수 없다. 행정소송에 있어서도 법원은 위법·부당한
작위를 취소하거나 부작위의 위법성을 확인할 수는 있지만 의무이행
자체를 명할 수는 없다. 그럼에도 감사원은 "2개월 안에 허가하라"고
명령함으로써 수직적·수평적 권력분립 체계를 무너뜨리고 최고의
행정청으로 기능하는 한편 법원의 권능을 능가하는 초헌법적 기관이
되었다.

* 참조조문 : 감사원법 제43조(심사의 청구)①감사원의 감사를 받는
자의 직무에 관한 처분 기타 행위에 관하여 이해관계 있는 자는 감사원에
그 심사의 청구를 할 수 있다.

감사원법 제46조(심사청구에 대한 결정)①(생략) ②감사원은 심리결과
심사청구의 이유가 있다고 인정할 때에는 관계기관의 장에 대하여 시정
기타의 필요한 조치를 요구하며 심사청구의 이유가 없다고 인정한 때에는
이를 기각한다.

2. 쟁 점 분 석

(1) 감사원은 과천시에 대하여 행위허가를 명령할 수 있는가?

심리결과에 따라 감사원은 "시정 기타의 필요한 조치를"
요구할 수 있다. 문제는 감사원이 "시정 기타 필요조치"에
근거하여 "허가하라"는 작위명령을 내릴 수 있는가의 여부이다.
헌법학설[金哲洙교수]에 의하면, "행정감찰권에 의한 부당한 행정간섭을
막기 위하여 행정정책면에의 관여는 금지된다." 즉 감사원은 감사결과
행정상 "개선할 사항이 있다"(감사원법 제34조제1항)고 인정할
때에는 구체적인 집행부분에 있어서만 그 개선을 요구할 수 있다. 만약
감사원이 "허가하라/말라"는 결정을 내린다면 이는 곧 처분청의
재량판단을 감사원이 대신하는 셈이고 감사원이 행정정책에 관여하는
결과를 빚는다. 심사청구에 대한 결정(감사원법 제46조)을 거친 행정기관의
장의 처분에 대하여 심사청구인이 "행정소송을 제기할 수 있다"는
규정(감사원법 제46조의2)은 처분청이 허가/불허가 처분을 선택할 수
있음을 또 감사원은 처분청의 권한을 넘어 조치를 명할 수 없음을 뜻한다.

* 참조조문: 감사원법 제46조의2(행정소송과의 관계) 청구인은 제43조
및 제46조의 규정에 의한 심사청구 및 결정을 거친 행정기관의 장의
처분에 대하여는 당해 처분청을 당사자로 하여 당해결정의 통지를 받은
날부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.

(2) 과천시는 허가할 수밖에 없었는가?

과천시장은 "시정 기타의 필요한 조치를 요구하는 결정의 통지를
받은 관계기관의 장은 그 결정에 따른 조치를 취하여야 한다"는
규정(감사원법 제47조)에 근거하여 감사원의 허가명령을 이행하였다고
항변하지만, 법치국가에서는 위헌적 명령의 합헌성을 다투어야 한다.
과천시는 감사원의 권한을 넘는 명령에 대하여 헌법재판소에 "기관간
권한쟁의"(헌법 제111조제1항제4호)로서 헌법재판을 제기하여야
한다. 감사원은 헌법체계(헌법 제4장 정부→제2절 행정부→제4관 감사원)상
정부에 속한다. 헌법재판소법 제62조(제1항제2호나목)에 따라 과천시는
감사원결정을 다툴 수 있다. 다른 한편 감사원법 제46조의2(행정소송과의
관계)를 반대해석할 경우, 과천시장은 감사원의 허가명령을 받았더라도
한전에 대하여 "불허가" 처분을 내릴 수 있다. 만약 처분청이
언제나 감사원 결정에 "그대로 따라야 한다"면 "심사청구인이
행정소송을 제기할 수 있다"는 규정은 원천적으로 불필요하다.
그럼에도 과천시장은 헌법정신과 감사원법의 전체취지 및 지방자치의
목적 등을 고려하지 않고 감사원의 지시를 맹목적으로 수용하였다.

* 참조조문 : 헌법 제111조 ① 헌법재판소는 다음 사항을 관장한다.
1-3.(생 략) 4. 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 및 지방자치단체
상호간의 권한쟁의에 관한 심판

헌법재판소법 제62조(권한쟁의심판의 종류)①권한쟁의심판의 종류는
다음과 같다. 1.(생략) 2.국가기관과 지방자치단체간의 권한쟁의심판.
가.(생략) 나.정부와 시·군 또는 지방자치단체인 구간의 권한쟁의심판.

* 참조판례 : 헌법(제111조제1항)에 의한 권한쟁의심판은 공권력을
행사하는 국가기관이나 지방자치단체와 다른 국가기관 또는 지방자치단체
사이에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있는 경우 독립한 국가기관인
헌법재판소가 이를 심판하여 그 권한과 의무의 한계를 명확히 함으로써
국가기능의 원활한 수행을 도모하고 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜
헌법질서를 보호하려는 데 그 제도의 목적이 있다. 헌법재판소 1995.2.23.
90헌라1 전원재판부

3. 결론 및 대안

이상의 분석을 통하여 얻어진 결론은 다음과 같다. 과천시장의 허가유보[부작위]에
대한 감사원결정은 위헌의 소지가 있다. 과천시장은 법률상 행위허가의
의무가 없다. 감사원은 과천시장에게 "허가하라"고 강제할
수 없다. 과천시장은 불허가처분을 내릴 수 있었음에도 허가처분을 내렸다.
이에 따라 다음과 같은 대안을 제시한다.

(1) 감사원의 결정(공권력행사)에 대하여 헌법소원을 제기할 수 있다.

감사원의 허가결정은 감사원의 직무감찰의 범위를 벗어난다. 과천시민들은
감사원이라는 공권력의 작위(허가명령)에 의하여 생존권, 생명권, 환경권
그리고 행복을 추구할 권리 등의 기본권을 침해당하였다. 이에 헌법소원(헌법
제111조제1항제5호 및 헌법재판소법 제68조제1항)을 제기할 수 있다.
특히 청소년들은 미래세대로서 그들의 기본권 침해를 주장할 수 있다.

* 참조조문 : 헌법 제111조①헌법재판소는 다음 사항을 관장한다.
1-4.(생략) 5. 법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판

헌법재판소법 제68조(헌법소원심판 청구사유) 공권력의 행사 또는
불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을
제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른
법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면
청구할 수 없다.

(2) 행위허가에 대한 무효확인소송을 제기하고 위헌처분심사청구를
병행할 수 있다.

권한을 벗어난 감사원의 결정을 기초로 과천시장이 내린 허가처분은
무효인 원인행위(감사원결정)에 기초한 행정행위이다. 과천시민들은
과천시장의 허가처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 행정법원에 제기할
수 있다. 무효확인소송은 시간에 관계 없이 아무 때라도 제기할 수 있다.
헌법소원을 먼저 제기하지 아니하고 바로 무효확인 소송을 제기한다면,
감사원결정의 위헌위법 여부가 재판의 전제가 되기 때문에 과천시민들은
감사원결정의 위헌성과 위법성을 최종적으로 대법원에서 심사받을 수
있다(헌법 제107조제2항).

(3) 과천시장은 그 판단착오와 무책임에 대하여 법적 책임이 있다.

과천시장은 외관상으로 감사원의 결정에 따름으로써 형식적 합법성을
획득하였지만, 실질적으로는 헌법정신과 감사원법의 취지를 오해하였고
지방자치 본연의 목적을 망각함으로써, 법치국가질서를 해쳤다. 감사원의
결정에 대하여 합헌적/합법적으로 대처할 수 있었고 또 불허가처분을
내려 한전으로 하여금 행정소송을 제기하게 함이 옳았음에도 불구하고
허가처분을 내림으로써 과천시민을 헌법소원과 행정소송의 당사자로
선택하는 판단착오를 범하였다. 과천시장은 법적 책임을 면하기 어렵다.


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