2007년 3월 13일 대한민국회에 발의(김원기의원 대표발의)된 『새만금종합개발특별법안』에 관한 검토의견을 이하와 같이 제출합니다.
1. 개발계획의 입안권 및 승인권
– 새만금매립사업은 (구)농업기반공사(현, 농촌공사)가 약17년간에 걸쳐 수행해온 사업이며, 이 사업의 시행자인 농촌공사는 정부투자기관관리기본법상의 정부투자기관으로서 그 사업의 수행결과는 국가에 귀속하게 되어야 한다.
– 새만금매립사업을 위해 그동안 지출된 비용은 모두 국고로부터 충당된 것으로서 새만금매립지역의 소유권 및 해안선의 소유권은 국가가 갖게 된다.
– 결국 새만금지역의 개발계획의 수립 및 승인과 사업의 시행은 국가, 즉 중앙정부에 의해 관할되어야 하며, 새만금종합개발특별법(안)이 규정하고 있는 바와 같은 다양한 복합개발을 위해서는 관계부처의 유기적 협력 및 업무의 조정이 필요하다.
– 새만금종합개발특별법(안) 제2조 제2호는 새만금지역의 개발용도(사업)를 복합영농단지, 종합관광단지, 복합산업단지, 종합물류유통단지, 연구개발단지, 신에너지단지, 호소개발ㆍ관리, 신항만건설, 국제공항건설, 배후도시건설, 기반시설건설로 열거하고 있는데, 이와 관련된 주무행정기관은 농림부, 문화관광부, 과학기술부, 산업자원부, 환경부, 건설교통부, 행정자치부, 기획예산처, 재정경제부 등 최소 10여개에 달하는데 이들 소관업무 및 관련 사업의 승인권을 농림부에 전속시키는 것은 우리 정부조직법에 따른 대한민국 중앙행정기관의 권한 및 사무관할을 파괴하는 것이 된다.
– 엄청난 국가재정을 이미 투여하였고 기반공사의 완성을 위해서도 앞으로도 최소 20-30년간 6조 내지 20조의 추가자금이 국고에서 지출되어야 하는 장기 국가종합개발과제에서 구체적 개발계획사업의 입안권을 전라북도에게 맡기는 것은, 지방자치단체의 전문성결여나 지역이기주의, 난개발, 지역민원해결창구 등의 다양한 문제는 배제하더라도, 부적절하다고 아니할 수 없다.
– 새만금지역의 개발은 최초 농지확보가 목적이었으며, 대법원 판결 역시도 농지로서의 개발을 전제로 한 적법판결이었기에, 새만금지역을 다른 용도와 목적으로 개발하는 경우에는 사전환경성검토, 환경영향평가 등 통합영향평가 등이 새로이 이루어져야 하며, 이 경우 새로운 위법 내지 사회적 반대에 직면할 수 있기에 농림부를 주무 중앙행정기관으로 하기 위해서는 새만금지역의 개발용도 및 시행사업의 내용이 농업 내지 농지 등 농업기반확충과 관련한 것에 한정되어야 한다.
– 헌법과 지방자치법에서 규정하고 있는 지방자치사무는 “관할지역 내에서 주민의 복리에 관한 사무”이며 그 사무의 범위는 “자기책임성의 원칙”에 따라야 하므로, 원칙적으로 지방자치사무는 자기계획, 자기집행, 자기비용, 자기책임의 내용적 한계 내에 위치하여야 한다.
– 지방자치단체인 전라북도가 국가의 비용과 인허가특례, 국채발행, 경제자유구역특례에 따라 사업을 시행하게 된다면 이는 결국 전라북도가 중앙정부인 국가적 지위와 권한을 행사하게 되는 것을 의미하는 바, 다른 지방자치단체와의 형평성 문제 및 국가와 지방자치단체의 역할의 혼동과 불안정성 등 지방자치제도의 실시 목적이나 헌법상 국가와 지방자치단체간의 역할분담의 취지를 벗어난 것이다.
– 결국 새만금종합개발특별법(안) 제2조 제2호가 규정한 바와 같은 새만금지역에 대한 종합개발을 위해서는 농림부가 아닌, 총리실에 “새만금특별위원회”-법안 제42조의 위원회와는 다름-를 설치하여 부처간 소관업무와 국가적 정책을 조정ㆍ결정하고 별도로 위원회 산하에 “새만금개발사업단”을 설치하여 개발계획의 입안 및 사업의 실행을 전담하도록 하는 것이 필요하며, 이를 위해 기존 제반법률이 규정하고 있는 평가 등을 거쳐야 한다.
– 대법원판결의 취지에 따르며 위법 기타 각종 법적 문제 등을 피하기 위해서는 기존의 계획처럼 농림부를 주무 행정기관으로 하고 농촌공사를 사업시행자로 하여 농업 및 농지 등 농업기반확충에 관한 개발사업에 한정하여 새만금개발사업을 추진하여야 하며, 별도로 환경부 및 해양수산부와의 협력적 업무공조를 통해 친환경적 개발과 환경부담의 최소화 및 해안 및 어업기반보호를 위한 추가적 조치를 시행하여, 대법원판결의 내용이 행정집행을 통해 현실화하도록 하여야 한다.
2. 친환경적개발을 위한 특례의 시행자
– 새만금종합개발특별법(안) 제5장(제25조 이하)에서는 새만금종합개발사업의 시행에 있어 자연환경을 체계적으로 보전ㆍ관리하기 위해 환경보전관리계획을 농임부장관이 수립하여 시행하도록 규정하고 있으나 그 구체적 관리내용은 농림부의 소관사무의 범위를 벗어나는 것으로서 정부조직법상 정부 중앙행정기관별 소관사무에 관한 규정을 위반하는 위법한 조항이다.
– 새만금종합개발특별법(안) 제25조 내지 제28조에서는 농림부장관이 수립ㆍ시행하는 환경보전관리계획의 내용으로 환경보전과 관련한 목표 또는 방향제시, 새만금지역의 환경특성분석 및 미래전망, 친환경산업의 육성과 발전계획, 환경보전관리계획에 소요되는 비용의 추계, 자연환경 및 생태계 보전ㆍ복원계획 등을 규정하고 있는데 이는 정부조직법상 환경부의 관할 사무이무이며 농림부의 직접관할 하에 시행할 수 있는 사무가 아니다.
– 정부조직법 제36조 제1항에서는 농림부의 소관사무에 관해 “농산, 식량, 농지, 수리, 축산 및 축산물유통”으로 규정하고 있으며, 동법 제40조에서는 환경부의 소관사무에 관해 “자연환경 및 생활환경의 보전, 환경오염방지”로 규정하고 있는 바, 새만금종합개발특별법(안) 제5장(제25조-제28조)는 이러한 규정에 정면으로 위반되는 위법한 규정이다.
– 결국 새만금종합개발특별법(안)의 많은 부분에서 정부조직법상의 규정을 정면으로 위반하여 농림부에 과도한 내지 위법한 권한과 관할을 부여하고 있는 것은 과거 새만금매립사업시에 유지되었던 농림부(농촌공사)의 기득권을 법적으로 확정하고, 적어도 사무관할에 있어 농림부를 주무행정기관으로 하도록 함으로써 이 사업에 관한 실제권한을 법적으로 무리 없이 전라북도로 사실상 이관하여 처리하게 하려는 의도에 기반하는 것으로 보이나, 이는 위법한 편법에 불과하다.
3. 개발사업의 특혜
– 새만금종합개발특별법(안) 제6장(제29조-제41조)에서는 이 법안의 규율내용 중 가장 많은 부분을 할애하여 새만금종합개발사업에 필요한 각종특례들을 규정하고 있다.
– 그러나 새만금개발사업은 이제 막 제1단계인 방조제건설을 통한 물막이공사가 끝났을 뿐이며, 앞으로 방조제 안쪽 약130km에 이르는 지역에 방수제공사를 시행하여야 하는데 그 규모는 외곽방조제공사에 못지않는 대형공사일 것으로 예측된다.
– 방조제공사, 방수제공사 이후에야 본격적인 매립사업이 시행되고 실제 토지를 쓸 수 있는 시점은 앞으로 20-30년이 될지 불확실한 상황이며, 방조제 내부지역의 지형을 확인할 수 있는 지형도도 마련되지 않았고 지형도제작예산도 없는 상황이라 실제 공사이후 어떤 지역을 어떤 면적으로 사용할 수 있고 어떤 용도와 인프라접근성이 확보될지 등도 불명확한 상황이다.
– 새만금종합개발특별법(안) 제6장(제29조-제41조)에서는 각종 현행법률들에 대한 특례규정들을 두고 있으나 이들 법률이 앞으로 20-30년 후에도 동일한 규정내용을 가져갈지 알 수 없는 상황이며, 한ㆍ미FTA, 한ㆍ유럽FTA, 도아개발아젠더 등 국제적 교역 내지 물류환경과 정부의 경제ㆍ제정개입의 범위와 규모 등이 급변하는 최근의 현실을 감안하건데 새만금개발에 대한 각종 특례규정은 오히려 국가의 향후 교역ㆍ무역ㆍ개방ㆍ산업ㆍ외자유치 및 투자 등에 걸림돌로 작용할 소지가 높다.
– 특히 새만금개발사업에 대한 각종 특례는 국가의 우선개입과 국가의 지원, 국가의 보조 등을 내용으로 하는 것이거나 경제자유구역특례를 부여하는 것으로서 국내 다른 지방자치단체 및 다른 산업단지 등에 대한 차등대우 내지 형평성에 관한 각종 문제와 민원을 발생시킬 수 있을 뿐만 아니라, 이후 다른 지역에서의 특례요구에 대해 반대하거나 거부하기 어려운 선례를 남기게 되어 결국 특례의 전국적 확대나 새만금지역에 대한 특례가 더 이상특례가 되지 못하게 하는 특례의 도미노현상 내지 특별법공화국의 오명을 자초하게 될 것이다.
– 새만금종합개발특별법(안) 제6장에서는 새만금종합개발을 위해 국채의 발행(제29조), 국유재산의 양여 및 무상ㆍ저가임대(제30조), 국세 및 지방세의 감면과 부담금의 감면(제31조), 보조금ㆍ교부세의 지원(제32조) 및 경제자유구역지정(제34조), 보세구역지정(제35조), 공장설립ㆍ건축 상의 인허가특례(제37조), 투자유치회사지원(제38조), 외국인토지구입특례(제40조) 등에 있어 “다른 법률에서 정함에도 불구하고” 내지 “○○법률의 규정에도 불구하고” 특례를 부여하도록 하는데, 이를 위해 약20여개의 현행 법률의 규정을 새만금개발사업을 위해 변경하는 전례 없는 배려를 하고 있다.
– 법안 제35조에서는 종합보세구역의 지정요청권한을 전라북도지사에게만 독점시키도록 규정함으로 인해 새만금종합개발사업 이후에 조성되는 산업단지 등에의 제반 특례의 대상 내지 예견되는 구체적 지역지구계획을 전라북도의 이해관계에만 종속되도록 하고 있다.
– 새만금개발사업을 환경친화적으로 한다고 하면서도 환경관련 제반 법률상의 규제와 부담금 등을 감면하도록 함으로써 환경관련 제반 규정들을 명목상의 것으로 만들 위험을 내포하고 있으며 국토개발, 경제관계에 대한 국가의 공익적 개입에 관한 제반 법규(개발이익환수법, 개발제한구역법, 조세제한특례법 등)들의 입법취지 및 규율내용을 무력화 시켜 우리의 관련분야 국가관리의 일반성을 저해하는 규정들을 담고 있다.
– 새만금종합개발은 국가의 국토이용, 국토개발, 환경관리, 교통 및 물류인프라 등에 있어 엄청난 영향을 끼치는 대규모 개발사업 임에도 불구하고 이러한 영향력이 없거나 적은 다른 개발사업에 적용되는 각종 법적 조치와 기본설정을 배제함으로써 이 사업이후 국가적 사회적 부담이 적은 다른 개발사업에 대한 법적 조치의 규범력 내지 국민경제에서의 수용성을 현저히 실추시키는 계기가 될 것으로 전망된다.
– 특히 새만금종합개발특별법(안) 제6장(제29조-제41조)에서는 기존에 다른 법률에서 규정하고 있는 내용을 단순히 대통령령을 통해 변경하여 곧바로 특례를 부여하게 함으로써 각종 특례에 대한 국회의 견제와 감독 및 통제를 배제시킬 뿐만 아니라, 이에 관한 입안을 전라북도가 전담하고 승인을 농림부가 관장하게 함으로써 국가의 세수나 재정관리 및 사업관리에 관해 주무부처를 완전히 배제시키는 사실상의 전라북도법이 되게 하여, 적어도 새만금지역에서 20-30년에 거쳐 수십조원이 들어가는 국책개발사업에서 전라북도가 국가 위에서 권한을 행사하고 국가는 전라북도의 설계와 입안에 따라 국고를 열어주고 규제를 풀어주면서도 저항하거나 반대할 수 없는 왜곡된 국가관리체계를 고착화하게 되는 것인 바, 이는 위법을 넘어 위헌의 소지가 없지 않은 것으로 판단된다.
4. 새만금종합개발위원회
– 새만금종합개발특별법(안) 제42조에서는 새만금종합개발사업을 효과적으로 추진하기 위해 농림부장관 소속하에 새만금종합개발위원회(이하 “위원회”라 한다)를 두도록 하고 있는데 그 심의권한은 다른 법률에서 찾아볼 수 없는 실로 엄청난 것으로서 위법하지 않다고 할 수 없다.
– 위원회는 제42조 제2항 제1호 내지 제5호에서 정하는 바와 같이 실제 새만금사업과 관련한 거의 대부분의 사안에 대해 포괄적인 심의권을 갖는데, 비록 제1호 내지 제5호에 걸쳐 관할 심의대상을 분절하고 있으나 이를 종합하면 “관련 사업 전반에 관한 심의권”이라 할 수 있는 바, 이는 결국 주무 행정기관인 농림부와 주무 사업시행단위라 할 수 있는 전라북도에게는 논의구조상의 정당성확보라는 형식적 도피처를 제공하면서도 전체위원 21명 중 과반수에 해당하는 11명을 농림부장관과 전라북도지사가 위촉하도록 함으로써 형식적이고 안전한 조직구조를 형성하도록 하여, 사실상 새만금종합개발사업에 관한 대부분의 사안을 실질적으로 농림부와 전라북도가 독점하도록 하고 있다.
– 위원회는 사업시행자에게 보조금을 지급하거나 장기대부 하는 것 등에 관해 유일한 결정적 심의권을 행사하는 등(제32조) 제42조에서 정하는 권한 이외의 중요한 제 심의권을 독점하고 있다.
– 특히 위원회는 새만금종합개발사업과 관련한 중앙행정기관의 장과 전라북도지사와의 이견 및 다른 중앙행정기관의 장과 농림부장관과의 이견을 조정할 수 있는 조정권한을 갖고 있는데(제42조 제2항 제5호), 이는 중앙부처간이견 및 국가와 지방자치단체간의 이견도 농림부직할 위원회가 조정하게 하는 것으로서 국무총리나 국무위원회의 이견조정권한을 넘어 현행법상 국가와 지방자치단체간의 의견대립을 해소하는 유일한 장치라 할 수 있는 헌법재판소의 권한(국가와 지방자치단체간의 권한쟁의심판 : 헌법재판소법 제61조 이하)에 이르는 초법률적이며, 헌법에 합치하지 않는 것이라 할 수 있다.
5. 지방자치단체에 대한 포괄적 위임
– 새만금종합개발특별법(안) 제44조에서는 새만금개발사업의 주무 행정기관인 농림부의 권한 중 일부를 전라북도지사에게 위임할 수 있고, 전라북도지사는 다시금 위임받은 권한 중 일부를 기초자치단체장에게 위임할 수 있도록 하고 있는데, 위임에 있어 위임대상사무나 위임되는 권한의 범위 등을 법률에서 규정하지 않고 행정입법인 대통령령으로 정할 수 있게 함으로써 새만금종합개발특별법(안)이 규정하고 있는 각종의 업무관할과 사업의 특성에 기초한 제반 규율을 정부의 결정에 의하여 전라북도에 위임하고 다시 전라북도는 수임된 사무를 포괄적으로 재위임할 수 있도록하고 있는데, 이는 “포괄적 위임입법 금지”의 법리에 어긋나는 것이다.
– 새만금종합개발특별법(안)은 기존의 다른 법률에 대한 엄청난 특례와 특혜를 내용으로 하고 있고 중앙행정기관 업무분장에 관한 정부조직법상의 규정내용까지도 파괴하는 유례 없는 권한을 농림부에게 부여하고 있는데 이 권한과 관할을 그 범위와 대상도 특정하지 않은 채 단지 행정입법에 의해 전라북도지사에게 위임하고 다시 기초자치단체에 위임할 수 있게 함으로써, 새만금종합개발사업의 집행에 관한 국회의 견제와 감독을 약화시킬 뿐만 아니라 규모와 제반 업무수행능력에 한계를 가지는 기초자치단체의 행정업무수행에도 막대한 부담을 주는 규정으로써, 오히려 지방자치행정의 약화 내지 업무의 과중을 발생시키게 될 것으로 예상된다.
[결론] 새만금종합개발법안에 대한 종합의견
새만금종합개발특별법(안)은 20-30년 후의 가상의 상태를 전제로, 새만금지역에 대한 개발 및 이용 등에 관해 전라북도에 전속적인 관할권을 부여하는 한편, 현행 제반 관계법령과 법리를 뛰어넘어 그 유례를 찾을 수 없을 만큼의 특례를 부여하는 법안에 다름 아니다.
이러한 새만금종합개발특별법(안)은 이상에서 지적한 바와 같이, 정부조직법과 지방자치법, 조세제한특례법, 개발제한구역의지정과관리에관한특별조치법, 개발이익환수법 등 약 20여 개의 현행 법률이 규정하고 있는 국토 및 지역의 개발과 국가중앙행정부처의 권한, 경제분야에 대한 국가의 사회적ㆍ조정적 관리 등에 관한 규정내용과 충돌하는 것으로서 위법한 것이다.
더욱이 이 법안이 가지고 있는 위법성을 제거하기위하여 관련된 다른 법률을 이 법안의 규정에 따라 개정한다고 하여도 그 위법성은 해결될 수 없다.
이 법안이 규정하고 있는 새만금지역의 개발 및 이용에 관한 전라북도의 주도권은, 헌법 제120조 제2항이 규정하고 있는 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여…”라는 국토 즉, 국유의 영토에 대한 국가의 전속적 관할과 관리권 내지 관리의무에 위반한 것이다.
또한 이 법안이 규정하고 있는 새만금지역에 대한 국토개발상의 각종특례는 헌법 제122조가 규정하고 있는 “국가는 국민모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여…”라는 국토의 균형발전 및 국토개발에 있어서의 지역간 형평성 및 이에 관한 국가의 전속적 책임에 관한 헌법적 원칙에 정면으로 위배되는 것이다.
이상과 같이 새만금종합개발특별법은 현행 헌법과 법률의 규정에 정면으로 위배되는 위법ㆍ위헌의 법안으로서, 이 법률의 제정을 기도하는 제반 시도는 대한민국의 법치주의와 헌법에 명문화된 헌정질서를 위반하는 반헌법적 오류임에 분명하다.
2007년 4월 10일.
