방사성폐기물 관리 법제의 문제점과 정비방안
2004. 09. 10
하승수 (변호사,공인회계사)
[토론회 녹취]
– 원자력발전에 대한 의존도가 높은 현 상황에서, 방사성폐기물의 관리 및 처분문제는 끊임없는 사회적 갈등을 야기 시키고 있다. 이러한 방사성폐기물 관리정책의 문제점은 관련 법제가 정비되지 못함, 정부 부처간의 불명확한 구분, 사업자가 방폐물의 발생, 관리, 처분을 하고 있는 실태 등이 사회적 문제를 기인한 결과가 크다. 따라서 독자적인 법률의 필요성이 제기되고 있다.
– 현재 1958년 원자력법 제정 이후, 원자력 관련 손해·배상법이나 연구에 관한 개별적인 법률은 제정된 바 있으나, 방폐물을 관리하기 위한 별도의 법은 전무한 상황이다. 게다가 산자부는 ‘원전주변지역지원에 관한 특별법’을 입법 예고하는 등 막대한 비용과 갈등을 조장하는 방향으로 사업을 추진해왔다. 이 역시 입법화되지 못한 방폐물 관리의 문제에서 기인했다고 본다.
– 또한 현재의 전기사업법은 ‘전기사업의 건전한 발전을 도모하고, 전기사업자의 이익을 보호하기 위한 법률’이므로, 방폐물 관리정책과는 연관성이 떨어진다. 따라서 전기사업법의 입법목적에 맞지 않는 방폐물 관리에 관한 법은 별도의 법률에 의해 관리되어야 한다. 그리고 방폐물 관리정책을 수행하는 기관도 전기사업을 추진하는 기관과는 별도의 독립적 정책결정기구에서 이루어지는 것이 더 합리적이다.
– 방폐물 처분 및 발전소 폐로를 위한 비용도 독립적인 정책기구에서 다루어져야 한다. 현재 원전사후처리를 위한 비용은 ‘충당금’의 제도로 운영되고 있으며, 이는 잔고 없는 회계상의 금액으로만 기록되고 있을 뿐이다.
또 한수원이 갖고 있는 유동자산은 1조4945억원에 불과하다. 한수원의 대부분 자산을 차지하고 있는 것은 18조7086억원에 달하는 고정자산인데, 이는 대부분 시간이 지남에 따라 소멸하는 건물이나 발전소(3조4376억원), 구축물(1조737억원), 기계장치(6조2144억원), 건설중인 자산(4조2016억원)이 대부분이다.
국제적 계산법에 의해 낮게 책정되었다고 평가받는 충당금의 액수도 현(2003년말 기준) 5조910억여원인데, 한수원이 실질적으로 부채성충당금을 제대로 지급할 수 있는지 의문시된다. 이러한 산식은 산자부가 만들고 있는데 좀더 독립적인 기구에서 제시하는 것이 더 바람직하며, 방만한 한수원의 운영은 국민부담으로 이어질 것이며, 이는 공기업 개혁에도 역행하는 결과를 초래할 것이다. 따라서 충당금은 기금화하는 방향으로 포괄적 입법화가 필요하다.
– 방폐물은 전기사업으로 인해 이익을 얻는 발생자 책임관리로 규명되어 있다. 그러나 이처럼 방폐물 배출자가 이를 사후에 처리할 재원까지 관리하는 것은 관리의 객관성, 투명성, 신뢰성을 확보하기 어렵게 한다. 따라서 안정적인 처분비용 확보와 관리를 위해서 독립적인 기구의 설립이 필요하며, 이를 위한 관련 법제 구축 및 안정적 인적구성의 제도화가 이루어져야 한다.
[토론회 발제문]
1. 문제제기
– 원자력발전에 대한 의존도가 상당히 높은 한국의 경우, 방사성 폐기물, 특히 고준위방사성폐기물의 관리ㆍ처분문제가 사회적 이슈로 되고 있음.
정부는 각 발전소별로 발생하는 중.저준위 방사성폐기물을 저장하는 임시저장고가 2008년이면 모두 포화될 것이라고 주장하고 있음.
또한 정부는 국내 4개 원전부지의 사용후 핵연료 임시저장용량이 2016년이면 포화상태에 도달한다고 주장하고 있음.
그러나 포화시점에 관한 정부의 이러한 주장이 허구라는 반론이 제기될 정도로 방사성폐기물 관리 문제는 첨예한 갈등의 가운데에 놓여 있음.
– 방사성폐기물처분장(이하 “방폐장”이라 한다) 부지 선정 문제는 이미 안면도, 굴업도 등지에서 심각한 갈등을 겪었던 문제였음. 1990년 11월 충남 안면도에서는 안면도가 방폐장 부지로 결정되었다는 사실이 알려지면서 공권력과 주민들간에 격렬한 충돌이 있었고, 결국 사업계획은 백지화되었음. 또한 정부는 1994년 인천 앞바다의 굴업도에 방폐장을 추진하다가, 역시 1년후인 1995년 스스로 백지화를 시킨 바 있음.
– 정부는 방폐장 부지를 선정하려는 작업에 재차 돌입하여, 2003년 7월 14일 부안군수가 유치신청까지 하기에 이르렀으나, 이는 정부의 신뢰성을 근본적으로 훼손하고 지역내의 갈등만 부추기는 결과를 가져왔음.
부안군수가 충분한 지역여론 수렴과정없이 유치신청을 한 데다(부안군의회는 유치신청 청원을 부결시켰음) 정부가 공권력을 통해 주민들의 반발을 억누르려고 하였기 때문임. 그리고 2003년 12월 10일 윤진식 산업자원부 장관이 책임을 지고 사퇴하기에 이르렀지만, 그 이후에도 정부의 정책결정과정의 난맥상은 근본적으로 해결되지 않고 있음.
– 이러한 방사성폐기물 관리 정책의 난맥상은 방사성폐기물과 관련된 법제가 정비되어 있지 않다는 데에도 원인이 있음. 방사성폐기물과 관련된 정책의 추진은 대의기관인 국회에서 입법한 법률에 근거해야 함에도 불구하고, 실제로 산업자원부가 중심이 되어 추진하는 현재의 절차는 행정부의 판단에 의한 공고에 의해 이루어지고 있음.
– 한편 방사성폐기물의 처분과 가동종료된 원전의 철거에 필요한 재정을 확보하는 데에도 문제가 있음. 현행 법상으로는 발전사업자인 한국수력원자력이 ‘원자력사후처리충당금’을 설정하도록 하고 있으나, 이러한 방식에 대해서도 문제제기가 되고 있음.
– 따라서 현재 시점에서 기존의 방사성폐기물 관련 법제에 대한 전면적인 재검토와 새로운 시스템의 구축이 절실하게 요구되고 있음.
– 한편 산업자원부는 지난 7월 13일 ‘원전수거물관리시설유치지역지원등에관한법률(안)’을 입법예고했으나, 이는 현재 드러나고 있는 문제에 대한 대안이 아니라 오히려 문제를 더욱 악화시킬 소지가 있는 법률안임.
이 법률은 방사성폐기물 관리 정책전반에 걸친 법률이 아니라, 정부가 기정사실화하여 추진하는 방사성폐기물처분장 유치지역 지원에 국한된 법률임. 이는 기존에 경제적 보상약속을 중심으로 지역주민들을 회유하던 방식을 그대로 답습하겠다는 것으로, 지역내 주민갈등을 격화시키고 정부의 정책실패테 면죄부를 부여하려는 의도를 담고 있음.
방사성폐기물 관리 정책에 대한 법률을 입법하려면 외국의 입법례와 국내에서의 정책실패원인을 분석하여 방사성폐기물 관리 정책 전반에 걸친 법률을 제정해야 함. 또한 이 법률에서 구축하는 시스템이 방사성폐기물 관리정책에 관한 사회적 합의를 도출해내는 기능을 할 수 있도록 법률의 내용이 성안되어야 함.
2. 방사성폐기물 관련 법제의 문제점
가. 전반적인 법률체계상의 문제
– 방사성폐기물 관리는 매우 중요한 사안이므로, 이와 관련된 독립적 법률의 필요성이 제기되고 있음. 과학기술부 연구보고서상으로도, 저준위방사성폐기물에 관한 법과는 별도로 고준위폐기물의 취급, 저장, 폐기를 구체적으로 규제하기 위한 법률이 필요하다는 지적이 있었음(『외국 원자력 관계 법령 조사ㆍ분석에 관한 연구』, 과학기술부(연구수행기관 : 부산대), 2002).
이러한 지적과는 별개로 개별법률에 흩어져 있는 규정들을 정비하고, 방사성폐기물 관리를 위한 재원을 관리하기 위해서도 법률제정의 필요성이 존재함.
<표> 각국의 방사성폐기물 관리에 관한 입법현황
– 한국의 경우에는 1958년 원자력법 제정이후 원자력손해배상법 및 원자력손해배상계약에관한법률, 발전소주변지역지원에관한법률, 한국원자력연구소법, 한국원자력안전기술원법 등의 개별 법률들을 제정해 왔음.
그러나 방사성폐기물 관리에 관한 별도의 법률은 현재 제정되어 있지 않으며, 원자력법 및 전기사업법, 발전소주변지역지원에관한법률에 개별적인 규정이 흩어져 있음. 과거 방사성폐기물관리사업의촉진및시설주변지역의지원에관한법률을 1994년 1월 5일 제정된 적이 있으나, 이 법률의 내용은 방사성폐기물 관리와 관련된 포괄적인 법률이라기 보다는 방사성폐기물관리시설 지구 지정과 주변지역 지원만을 내용으로 담은 법률이었음.
동 법률은 1997년 1월 13일 발전소주변지역지원에관한법률과 통합되어 발전소주변지역지원에관한법률 부칙 제2조에 의해 폐지되었음.
– 그러나 전기사업법은 “전기사업에 관한 기본제도를 확립하고 전기사업의 경쟁을 촉진함으로써 전기사업의 건전한 발전을 도모하고 전기사용자의 이익을 보호하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적”으로 하는 법률이며, 방사성폐기물관리정책과는 관련성이 떨어지는 법률임.
그런데 여기에 방사성폐기물 관리정책과 관련된 내용이 포함되어 있음. 이는 전기사업법의 입법목적상 어울리지 않는 것이며, 전혀 다른 성격의 내용이 포함되어 있는 것임. 이는 1996년 12월 31일 전기사업법을 개정하면서 방사성폐기물처분장 추진부처를 산업자원부와 한국전력공사로 변경하는 과정에서 이루어진 것임.
나. 방사성폐기물 관리정책의 담당주체
1> 현황
– 정부에서는 1980년대 중반이후부터 “정부(과기처, 현 과학기술부) 책임하에 방사성 폐기물을 관리하며, 관리비용은 발생자가 부담한다”라는 정책을 추구하여 왔음. 그러다가 1996년말 기존의 과학기술부 주도로 추진하던 방사성폐기물관리정책을 다음과 같이 변경하였음.
과학기술부가 주관하던 중.저준위 폐기물 처분사업과 사용후 핵연료 저장 관련 사업은 통상산업부(현 산업자원부) 책임하에 발전소 부지확보와 대규모 건설 및 운영에 경험이 많은 한국전력공사(현재는 한국수력원자력)가 수행, 과학기술부와 한국원자력연구소(KAERI)는 사용후 핵연료 관리 및 고준위폐기물 처분 관련 기본연구 수행
– 현재 방사성폐기물 관리를 위한 정책결정에 관련된 기구 및 기관은 원자력위원회, 산업자원부, 과학기술부, 한국수력원자력(주)가 있음.
원자력위원회는 원자력법에 의해 설치된 기구로서 국무총리직속기구임. 국내 원자력 관련 정책을 결정하는 최고 심의.의결기구임. 현행 원자력법 제4조 제6호는 “방사성폐기물 관리대책에 관한 사항”을 원자력 위원회의 심의.의결사항으로 하고 있음.
<원자력 위원회의 심의.의결사항(원자력법제4조)>
1. 원자력이용에 관한 사항의 종합ㆍ조정
2. 원자력진흥종합계획의 수립에 관한 사항
3. 원자력이용에 관한 경비의 추정 및 배분계획에 관한 사항
4. 원자력이용에 관한 시험ㆍ연구의 조성에 관한 사항
5. 원자력이용에 관한 연구자ㆍ기술자의 양성 및 훈련에 관한 사항
6. 방사성폐기물 관리대책에 관한 사항
7. 기타 위원장이 중요하다고 인정하여 위원회의 토의에 부치는 사항
산업자원부는 방사성폐기물처분장과 관련된 부지선정절차, 지원사업, 법령정비, 부지조사 등의 업무를 총괄하고 있음(www.mocie.go.kr). 또한 전기사업법에 의해 산업자원부 장관은 방사성폐기물관리사업자 지정권, 방사성폐기물관리대책 수립.수행권, 방사성폐기물관리사업 시행계획 승인권, 원전사후처리충당금 산정기준 설정권(전기사업법 시행규칙 제정권을 통해)을 보유하고 있음.
과학기술부는 방사성폐기물의 저장,처리,처분시설 및 그 부속시설(이하 “페기시설 등”) 건설 허가권, 폐기시설 등에 대한 검사권, 안전규제 등의 업무를 맡고 있음. 또한 과학기술부 산하에 구성되어 있는 원자력안전위원회에서는 “방사성폐기물 안전관리에 관한 사항”을 심의.의결하도록 되어 있음.
원자력 안전위원회의 위원장은 과학기술부장관이며, 위원은 과학기술부장관이 산업자원부장관과 협의하여 위촉하도록 하고 있음(원자력법 제5조의3 제2항).
한국수력원자력(주)는 전력산업구조개편촉진에관한법률에 따라 한국전력공사로부터 분할되어 2001년 4월 2일 전력자원개발 및 전력생산을 주목적으로 설립된 회사임. 한국수력원자력(주)의 100% 주주는 한국전력공사이며, 한국전력공사의 대주주는 정부와 산업은행이므로 사실상 정부가 기업의 지배구조를 장악하고 있는 회사임.
한국수력원자력(주)내에는 “원전수거물관리센터”와 “부안건설사무소”가 구성되어 있고, 원전수거물관리센터를 전담하는 상무이사를 2003년 9월 1일 주주총회를 통핸 선임하기도 하였음.
2> 문제점
– 방사성폐기물대책에 관한 사항을 심의.의결하는 최고의결기구인 원자력 위원회의 구성은 국무총리, 산업자원부장관, 재정경제부장관, 과학기술부장관, 기획예산처장관이 당연직 위원으로 참여하도록 되어 있음. 따라서 원자력위원회는 기본적으로 독립성을 확보하고 있는 기구는 아님.
또한 원자력 위원회의 기본적인 역할은 “원자력의 이용”에 관한 심의ㆍ의결기구이며, 원자력의 이용을 진흥해야 한다는 입장에 서 있는 기구임. 따라서 현재 사회적 논란이 되고 있는 방사성폐기물 관리정책에 대해 중립적이고 독립적인 역할을 수행하기에는 한계가 있음.
– 기본적으로 원자력을 이용해야 한다는 입장에 서 있는 부처인 산업자원부가 방사성폐기물정책을 관장할 경우에는 객관성과 독립성을 확보하기 어려움. 또한 방사성폐기물의 발생자인 한국수력원자력(주)가 방사성폐기물정책을 수행하는 것은 정책의 신뢰성을 근본적으로 해치는 것임.
– 따라서 원자력산업과 연구개발을 담당하는 행정부로부터 독립하여 방사성폐기물을 관리할 수 있도록 하기 위해서는 별도의 독립적 정책결정기구를 두는 것이 바람직할 것임. 또한 방사성폐기물의 저장, 처분을 집행하는 기능도 발전사업자로부터 분리되는 것이 바람직할 것임.
다. 불안정하고 과소설정의 우려를 낳고 있는 원전사후처리충당금 : 재원 확보의 문제
1> 현행 법령의 내용
– 현행 전기사업법 제94조 제2항은 아래와 같은 규정을 두고 있음.
“원자력발전사업자는 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 당해 원자력발전소의 철거 및 방사성폐기물의 처분에 소요되는 비용을 충당하여야 한다”
– 또한 전기사업법 시행령 제61조는 아래와 같은 규정을 두고 있음.
“①법 제94조제2항의 규정에 의하여 원자력발전사업자가 매년 충당하여야 하는 원자력발전소의 철거 및 방사성폐기물의 처분에 소요되는 비용은 다음 각호의 사업에 소요되는 비용으로 한다.
1. 원자력발전소의 밀폐관리ㆍ차폐격리 및 해체철거
2. 원자력법시행령 제2조제1항제1호의 규정에 의한 중ㆍ저준위방사성폐기물의 처분
3. 원자력법시행령 제2조제1항제33호의 규정에 의한 사용후핵연료의 중간저장 및 처분
②제1항의 규정에 의한 충당금의 산정기준은 산업자원부령으로 정한다”
– 그리고 산업자원부령인 전기사업법 시행규칙 별표 16은 원자력발전소사후처리충당금의 산정기준을 제시하고 있음.
<표2>원자력발전소 사후처리충당금의 산정기준
비 고
1. 물가상승률은 매년 12월 31일의 한국은행 생산자물가지수를 적용하되, 그 기준일은 1992년 12월 31일로 한다.
2. 가동기간은 25년으로 한다.
3. 가동기간 예상누계 발생량＝전년도 누계발생량＋(당해 연도 발생량 잔여가동기간)
4. 중수로의 사용후연료의 누계발생량은 실발생량의 25퍼센트를 적용한다.
2> 충당금 방식 자체의 문제점
– 삼일회계법인이 한국수력원자력(주)로부터 의뢰받아 수행한 용역결과보고서인 『원전사후처리충당금 제도개선에 관한 연구(2002. 12.)』에는 아래와 같은 언급이 있음.
“현행 원전사후처리충당금 제도는 앞서 언급한 바와 같이 회사가 미래 부담하여야 할 의무 즉 부채만을 관리하는 제도이다. —–(중략)—-
예컨대 퇴직급여충당금도 원전사후처리충당금과 같이 회사가 이행할 의무, 즉 부채로서 회사가 지불할 의무가 있다는 것을 의미하는 것이지 실제로 회사가 퇴직금 재원을 확보하였다는 것은 아니며, 다만 회사의 파산 등에 대비하여 퇴직금이 안전하게 확보되도록 회사에 단체퇴직예치금 제도를 실시하도록 권고되고 있다.
이는 충당금 방식으로는 재원확보의 불확실성이 크다는 것을 인정한 것이며, 만약 충당금으로 비용충당이 되지 않을 경우에는 결국 국민부담으로 돌아갈 가능성이 높다는 것을 인정한 것임. 원자력발전과정에서 나오는 방사성폐기물의 처분과 원전해체 등에 소요되는 비용은 당연히 발전사업자의 부담이 되어야 하지만, 실제로 방사성폐기물을 처분하거나 원전을 해체하는 시점에서 발전사업자가 그에 상응하는 재원을 부담할 능력이 없을 경우에는 결국 정부가 이를 부담하게 될 가능성이 높기 때문임.
– 원자력발전사후처리충당금은 현재 부채성충당금(장차 이루어질 지출을 당기 손익에 반영하기 위한 충당금. ex. 장차 이루어질 퇴직금 지출을 당기에 비용으로 처리하고 퇴직급여충당금을 설정함) 형식으로 하여 고정부채로 회계처리되어 있음. 따라서 장부상으로만 존재할 뿐, 실제 현금으로 보유하고 있는 것은 아님. 따라서 사후에 원전사후처리비용을 지출해야 할 때에 지출할 현금이나 현금화할 수 있는 자산이 남아 있다는 보장이 없음.
– 2003년 말 기준으로 원자력사후처리충당금이 5조 910억여원인데 반해, 한수원의 유동자산은 1조 4,945억원에 불과함. 반면 한수원 자산의 대부분을 차지하는 것은 18조 7,086억원에 달하는 고정자산인데, 시간이 지남에 따라 가치가 소멸하는 건물(3조4,376억원), 구축물(1조 737억원), 기계장치(6조2,144억원), 건설중인 자산(4조 2,016억원)이 대부분을 차지하고 있음. 따라서 과연 원자력발전소를 폐쇄해야 하는 시점에 장부상으로만 계상된 원자력사후처리충당금으로 실제 폐쇄비용을 감당할 수 있을지가 의문시됨.
– 원전해체철거 및 방사성폐기물처분에는 막대한 비용이 소요될 것으로 추산되고 있음. 한국수력원자력(주)가 삼일회계법인에 의뢰하여 수행한 용역결과에 따르더라도, 총 추정사업비가 22조 8,244억원에 달할 것으로 추산하고 있음. 따라서 이처럼 막대한 재원이 소요되는 원전사후처리비용은 안정적이고 확실한 방법으로 확보가 되어야 함.
<표3> 원전사후처리비용 추정결과
자료 : 한국수력원자력(주), 삼일회계법인
3> 설정액의 적정성 문제
– 원자력발전사후처리충당금은 발전사업자인 한국수력원자력(주)의 회계로 처리되고 있음. 현황은 아래와 같으며 2003년말 현재 5조 910억원 정도 설정되어 있음.
<표4> 원전사후처리충당금 현황
* 자료원 : 한국수력원자력(주) 2003회계연도 감사보고서
** 제3기는 2003년 1월 1일부터 12월 31일까지, 제2기는 2002년 1월 1일부터 12월 31일까지를 말함.
– 그러나 이러한 설정액이 과연 충분한 것인지에 대해 문제제기가 되고 있음. 일각에서는 현재의 원전사후처리충당금 산정방식이 원전사후처리충당금을 과소설정하도록 되어 있다고 지적하고 있음.
즉, “폐기물의 처분비용과 폐로 비용을 낮게 평가해서 충당금을 최소화한 것이 그간 숨겨졌던 핵발전의 값싼 경쟁력의 비밀”이라는 주장임. 이러한 주장에 의하면 현행 전기사업법 시행규칙 별표 16상의 사용후 핵연료 처분비용 1kgU당 약 73만원(2002년말 기준. 전기사업법 시행규칙 별표16상의 1kgU당 54만 2,100원에 물가상승률을 반영한 금액)은 실제 처분에 소요될 비용에 턱없이 모자란다는 것임. 즉 한국원자력연구소가 2001년에 내놓은 사용후 핵연료의 처분단가는 운송 및 저장에 1kgU당 287.5달러, 폐기처분에 1kgU당 696.5달러이므로 이를 합산하면 한수원이 현재 적립하고 있는 금액과는 1kgU당 400-500달러 차이가 있다는 것임. 녹색연합에 의하면 한국원자력연구소의 연구결과에 의해 계산할 때에 2002년말까지 발생한 사용후핵연료 2,500t에 대해서만 1조7000억원이 과소설정되었다는 것임. 또한 수명이 다한 원전철거비용도 과소설정되고 있다고 지적되고 있음.
– 또한 현재까지 충당금을 사용할 수 있는 전기사업법 시행령상의 요건인 “원자력발전소의 밀폐관리ㆍ차폐격리 및 해체철거”나 “중ㆍ저준위방사성폐기물의 처분”, “사용후핵연료의 중간저장 및 처분”이 이루어지지 않았음에도 불구하고, 충당금의 일부를 사용한 것으로 되어 있는 부분도 문제제기가 되고 있음. 2002년 12월말까지 사용된 원전사후처리충당금은 2,563억원에 달함. 2,563억원중 1,793억원은 방사성폐기물관리기금으로 납부되었고, 770억원은 원자력환경기술원 운영비로 사용되었다고 함.
– 원전사후처리충당금은 설정액만큼 한국수력원자력의 비용으로 인식되어, 발전원가에 영향을 미치게 됨. 따라서 원전사후처리충당금이 과소설정될 경우에는 발전원가가 낮아져서 한국수력원자력(주)의 이익이 부풀려지게 될 수 있음. 이는 공기업의 방만한 경영으로 이어질 수 있음. 따라서 원전사후처리에 소요되는 비용의 추산은 객관적이고 독립적인 기구에서 수행할 필요가 있음.
라. 방사성폐기물처분장 선정과정의 문제
박진호, ‘방사성폐기물 처리대책’, 국회 입법정보 제118호, 9쪽 참조
– 현재 방사성폐기물처분장의 선정과정은 매우 큰 사회적 논란의 대상이 되고 있다. 그러나 선정과정상의 절차는 이를 규율하는 법규정없이, 정부의 공고에 의해 이루어지고 있음. 산업자원부가 지난 2월 5일 발표한 “예비신청 => 주민투표 =>본신청”의 절차도 법률적근거 없이, 행정부의 일방적인 판단에 의해 제시된 것임. 따라서 이러한 절차는 해당 주민들의 이해를 얻기도 어려우며, 정부의 ‘일방적 밀어붙이기’식 정책추진이라는 비판을 받을 수밖에 없음.
– 또한 산업자원부나 한국수력원자력(주)는 과학적 자료를 제시하여 주민동의를 구하기보다는 3,000억원의 지역지원금을 지역주민들에게 보상금으로 나눠주는 것처럼 정책을 추진하였고 방폐장 건설에 대한 반대급부로 경제적인 혜택을 지원하는 방향으로만 정책을 추진해 왔음(박진호, 2003, 10p). 그러나 후보지로서의 안전성 확보를 최우선으로 정책순위를 두어야 하며 지원금 투입 등을 통한 금전적인 정책으로 문제를 해결하려 해서는 안된다는 의식을 가져야 한다는 지적이 있음.
– 이에 따라 정부정책의 신뢰성이 근본적으로 훼손되고 있으며, 법률에 근거한 절차진행보다는 행정부의 편의에 따른 추진으로 여러 가지 무리가 발생하고 있음. 근본적으로 보면, 방사성폐기물처분장의 선정절차도 국민의 대표기관인 국회가 제정하는 법률을 통해 규율되어야 할 것.
3. 개선방향
가. 원자력발전사후처리충당금 개선과 관련된 논의경과와 그에 대한 평가
– 원자력발전사후처리충당금과 관련해서는 지난 16대 국회에서 이낙연 의원의 대표발의로 전기사업법 개정법률(안)이 발의된 바 있음(2003. 8. 23.). 이 개정법률(안)의 주요골자는 원자력발전사후처리충당금을 기금화하는 것이었음. 즉 전기안전법에 “9장의2 방사성폐기물관리기금”을 신설하고 새로운 조문(제86조의2 내지 제86조의4)들을 신설하여, 원자력발전사후처리충당금을 방사성폐기물관리기금으로 기금화하여 국가가 관리하게 한다는 것임. 그리고 한국수력원자력(주)와 같은 원자력발전사업자는 부담금을 방사성폐기물관리기금에 납입하도록 한다는 것임. 이 법률안은 17대 국회 개원이후에 다시 발의된 상태임.
– 이낙연 의원 대표발의안은 원자력발전사후처리충당금을 기금화하고 이를 국가가 관리하도록 함으로써 방사성폐기물 저장ㆍ처분 및 가동종료된 원전의 사후처리 재원을 안정적으로 확보하도록 한다는 점에서 바람직한 방향을 제시했다고 봄. 다만 기금의 관리주체가 기본적으로 전기산업적인 관점에 서 있는 산업자원부로 되어 있다는 점에서 기금관리의 독립성, 중립성이 문제로 됨. 또한 기금으로 적립할 부담금의 액수는 발전사업자의 원가에 직접적인 영향을 미치는 것이므로 객관적이고 공정하게 산정되어야 하는데, 이낙연 의원 대표발의안에서는 이 부분이 대통령령에 위임되어 있음.
– 한편 원자력발전사후처리충당금은 재원의 문제로서 방사성폐기물관리정책의 일부분에 속하는 것임. 이렇게 부분적인 개정으로 입법을 하기보다는 방사성폐기물관리정책의 주체, 재원, 정책추진의 절차적 민주성 담보 등에 대해 포괄적으로 규정하는 방사성폐기물관리법을 제정하는 것이 보다 바람직한 방향이라고 보여짐. 이럴 경우에는 기금의 관리주체도 발전사업자와 산업자원부로부터 완전분리되어야 할 것임.
다. 개선을 위한 입법방향
1> 방사성폐기물관리법 제정
– 방사성폐기물관리정책의 주체, 재원, 절차 등에 대해 규율하는 통합 법률을 제정함으로써 방사성폐기물관리정책에 민주주의와 법치주의의 이념이 구현될 수 있도록 함.
– 법안의 명칭은 (가칭)방사성폐기물관리법으로 함.
2> 방사성폐기물 처리의 안정적인 재원확보를 위한 기금설치
– 한국에서 방사성폐기물 관리 재원은 1985년까지 “발생자 책임관리”에서 1985년부터 1996년까지는 “발생자 부담원칙으로 정부 책임/관리”체제로 수행되다가 1997년부터 다시 “발생자 책임관리”체제로 전환되었음. 그러나 이처럼 방사성폐기물의 배출자가 이를 사후에 처리할 재원까지 관리하는 것은 관리의 객관성, 투명성, 신뢰성을 확보하기 어려운 것임.
– 안정적인 재원확보를 위해서는 충당금에서 기금으로의 전환 필요. 원전해체와 방사성폐기물 처분에는 막대한 자금이 소요되므로 이 재원은 확실한 방법으로 확보되어야 함. 그러나 충당금 제도는 단지 발전사업자가 부담하는 의무(부채)만을 장부상으로 계상하는 것일 뿐, 실제 자금을 확보하는 것은 아니라는 점에서 원전사후처리에 필요한 재원의 확보방식으로 적절하지 않음.
– 외국의 사례를 보면, 사용후핵연료의 처분을 위해 미국, 일본, 스웨덴, 캐나다 등이 별도의 기금으로 관리하고 있으며, 영국도 별도기금 방안을 추진중에 있음. 원전해체 비용과 관련해서는 미국, 일본 등이 발전사업자가 펀드 등에 신탁하도록 하는 사외예치 형태를 취하고 있음. 충당금 형태로 관리하는 경우는 프랑스 정도임.
– 2000년에 제정된 일본의 ‘특정방사성폐기물의 최종처분에 관한 법’에서도 발전용원자로 설치자에게 매년 갹출금을 징수하여 폐기물처분기금(final waste disposal fund)에 적립하고, 이 기금은 원자력발전환경정비촉진 자금관리센터(Radioactive Waste Management Funding and Research Center)라는 별도의 기구에서 관리하도록 하고 있음.
– 스웨덴의 경우 ‘사용후 핵연료 등의 처분을 위한 미래소요 재원에 관한 법(Act on the Future Expenses for Spent Nuclear Fuel Act, 1992)에 의거하여, 정부가 중저준위폐기물 처분 및 사용후핵연료 중간저장 및 처분 등에 소요될 재원을 방사성폐기물 발생자로부터 징수하여 방사성폐기물기금(Nuclear Waste Fund)으로 적립하고 있음. 미국의 경우에도 사용후핵연료/고준위폐기물처분의 처분을 위하여 정부가 폐기물기금을 부과하고 폐기물기금은 재무장관이 관리,보유하도록 하고 있음.
– 기금화를 할 경우에는 재원확보가 확실하고 관리의 투명성도 확보될 수 있다는 장점이 큼. 발전사업자의 경우에 현금을 부담금으로 납부해야 하므로 부담이 될 수 있으나, 어차피 현재 얻고 있는 수익에 비례하여 반드시 부담해야 하는 비용이므로 현금지출을 감수해야 할 것임.
3> 독립적인 방사성폐기물 관리기구의 설립
– 방사성폐기물 관리 정책을 총괄할 독립적 기구의 설립이 필요함. 이 기구에서 방사성폐기물 저장,처분 및 원전사후처리를 위한 기금도 관리하도록 하는 것이 바람직할 것임. 독립기구는 산하에 사무국을 둔 독립적 위원회로 구성하는 방안이 바람직할 것임. 위원회 위원의 구성에 있어서 다양한 의견을 반영하고, 위원회가 하나의 합의도출기구로서 기능을 할 수 있을 것이기 때문임. 미국의 원자력규제위원회(NRC)나 캐나다의 원자력안전위원회(CNSC) 등은 산하에 집행기능을 갖춘 사무국을 둔 위원회들임.
– 보다 근본적으로는 현재의 원자력위원회 자체를 근본적으로 개편하여 그 독립성을 강화하는 방안도 고려할 수 있으나, 일단은 원자력위원회는 원자력이용에 관한 심의.의결기능을 수행하는 것으로 하고, 방사성폐기물관리에 대해서만 별도의 독립기구를 구성하는 방안이 보다 현실적일 것으로 보임. 이렇게 되면 원자력발전 및 이용에 관한 기능과 방사성폐기물관리에 관한 기능이 분리되어, 상호 견제할 수 있는 시스템이 구축될 수 있을 것임. 방사성폐기물 관리는 원자력발전을 촉진한다는 관점이 아니라, 안전성과 환경보전적 측면이 고려되어야 하기 때문임.
– 과학기술부 보고서에서도 “방사성폐기물 발생자가 부담하는 재원으로 어느 누구의 간섭도 받지 않고 오로지 국민의 건강과 국토 환경보전의 임무를 충실히 수행할 수 있는 방사성폐기물전담기관을 새로이 지정 또는 설립하는 것이 필요하다. 특히 고준위폐기물인 경우 그 독성도가 높고 반감기도 길어 앞에서 살펴본 7개국(미국, 스웨덴, 핀란드, 일본, 캐나다, 프랑스)중에서 어느 나라도 폐기물 발생자가 자체적으로 고준위 폐기물 처리/처분과 임무를 수행하는 사례가 없다”라고 지적하고 있음(「방사성폐기물 안전규제 체제 효율화방안 연구」, 과학기술부(주관연구기관 : 한국원자력연구소, 2002. 124p).
– 현재까지 방사성폐기물처분장 건설을 둘러싸고 많은 사회적 갈등이 일어났음을 감안하여 독립기구는 그 구성에서부터 투명성과 민주성을 강화해야 할 것임. 독립기구는 그 자체로서 사회적 합의기구로서의 성격을 가질 수 있도록 인적 구성을 제도화할 필요가 있음. 즉 독립기구는 방사성폐기물 처분에 관한 과학적 지식을 가진 전문가, 민주적 의사수렴과정을 총괄할 수 있는 법률, 정책 전문가, 환경에 미치는 영향을 평가할 수 있는 환경전문가 등으로 구성하되, 일정비율의 위원은 환경단체, 시민단체들이 추천하도록 할 필요가 있음.
기구의 독립성을 확보하기 위해서는 관련부처의 공무원들이 당연직 위원으로 들어오는 형태는 인정되어서 안됨. 또한 기구의 독립성을 확보하기 위해 그간 방사성폐기물처분장을 추진해 온 산업자원부, 한국수력원자력, 한전 인사들은 배제할 필요가 있음. 이들 기관들은 독립기구의 감독을 받아야 하는 입장에 있고, 기본적으로 방사성폐기물을 다량배출해서라도 원자력발전을 촉진시켜야 한다는 입장에 서 있으므로 독립기구에 참여할 수는 없도록 해야 할 것임.
– 독립기구에서 방사성폐기물의 저장방식, 저장장소 등을 결정하되, 사전에 광범위한 여론을 수집하고 객관적이고 과학적인 조사를 진행하도록 해야 할 것임.
<표5> 방사성폐기물 관리 정책의 개선방향
5. 산업자원부가 입법예고한 ‘원전수거물관리시설유치지원등에관한특별법’의 문제점
가. 법체계상의 문제점
– 아직 방사성폐기물 관리에 관한 전반적인 검토와 사회적 합의가 부족한 상황에서 유치지역 지원에 관한 법률만을 제정한다는 것은 본말이 전도된 것임. 예를 들어, 현재 정부가 기정사실화하여 추진하고 있는 중.저준위 폐기물처분장과 사용후핵연료 중간저장시설을 동일부지에 건립하는 방식만 하더라도 많은 논란이 있을 수 있음.
한국수력원자력(주)가 삼일회계법인에 의뢰하여 수행된 용역결과에 의하더라도, 중간저장시설을 중저준위방사성폐기물처분시설과 동일부지에 건설하는 경우가 수송비 부담 등으로 인해 원전부지에 중간저장하는 경우보다 더 많은 비용이 발생할 것으로 판단하고 있음(용역결과보고서 44p). 이는 경제적 타당성이나 안전성과 관련하여 검토해야 할 사항들이 많다는 것을 의미함.
지금까지는 이러한 예민한 쟁점들에 대해 충분한 검토없이 사업이 추진되어 왔음. 그리고 그로 인해 사회적 비용이 많이 지출되었음. 따라서 이제는 방사성폐기물관리정책에 대해 전반적인 입법을 정비해야 하고, 유치지역 지원은 그러한 입법의 틀내에서 다시 검토되어야 함.
나. 원전수거물관리시설이라는 용어에 대하여 :
– 특별법 제2조 제1호에서는 “원전수거물”에 대해 “원자력법 제2조 제18항에서 정의된 방사성폐기물을 말한다”라고 규정하고 있음. 그러나 원자력에 관한 기본법이라고 할 수 있는 원자력법 제2조 제18호에서 방사성폐기물이라는 용어를 사용하고 있는데도, 특별법에서 동일한 규율대상에 대해 원전수거물이라는 별도의 용어를 사용하는 것은 용어의 혼란과 법체계의 혼선을 초래함.
– 그럼에도 불구하고 의도적으로 원전수거물이라는 신조어를 사용하려는 것은 사용후 핵연료를 포함하고 있는 위험물질인 방사성폐기물의 본질을 호도하려는 것으로 볼 수밖에 없음. 그러나 국가가 국민의 인식을 호도하기 위해 혼란스러운 법률용어를 사용하는 것은 극히 관료주의적 발상임. 아래의 글에서 지적된 내용을 참고하기 바람.
다. 유치지역 특별지원금의 재원으로 전력산업기반기금을 사용하는 문제와 관련하여
– 특별법 제6조에서는 유치지역 특별지원금의 재원을 전력산업기반기금으로 한다고 규정하고 있음. 그러나 전력산업기반기금은 전기소비자들이 부담하는 부담금으로 조성되는 기금이므로, 전력산업전반을 위해 사용되어야 함(전기사업법 제48조에서도 “전력산업의 지속적 발전과 전력산업 기반조성”이 기본적인 기금설치목적임을 표시하고 있음).
따라서 전력산업기반기금을 특정 발전원(원자력 발전)을 위해 편향되게 사용하는 것은 잘못임. 특히 한국수력원자력이 원자력발전을 독점하고 있는 상황에서 방사성폐기물 처분장 사업추진을 지원하기 위해 전력산업기반기금을 사용하는 것은 특혜성으로 볼 수밖에 없음.
– 방사성폐기물처분장 유치지역을 지원하는 비용은 원자력발전사업자가 부담해야 하는 비용임. 이는 비용부담의 원인이 결국 방사성폐기물을 배출하는 원자력발전사업에 있기 때문임.
그런데 이를 전기소비자들이 부담한 부담금으로 조성된 전력산업기반기금을 으로 사용하는 것은 전력산업기반기금의 성격에 부합하지 않는 것이고, 전기소비자들이 부담하는 부담금을 목적외로 낭비하게 될 가능성이 높음. 만약 유치지역에 대한 특별지원이 필요하다면, 그것은 어디까지나 원자력 발전사업자인 한국수력원자력의 자체재원으로 부담하는 것이 원칙에 부합하는 것임.
라. 법 내용중 보상과 관련하여
– 정부는 부안군 위도면 등 유치추진 지역 주민들에게 유치신청을 하면 많은 보상이 주어지는 것으로 홍보해 왔음. 그러나 특별법에 의하면 지원은 해당 시.군.구 단위로 이루어지는 것이므로, 부안군 위도면 등의 유치청원 지역주민들이 자신들에게 집중적인 보상과 지원이 이루어지는 것으로 알고 있는 것과는 배치되는 것임. 정부는 과거의 방침을 뒤집은 것에 대해 적절한 해명이 있어야 하고, 부안군 위도면 등 현재 유치청원을 한 지역주민들에 대해 이를 정확히 홍보해야 함.
– 토지나 어업권에 대한 보상은 설치지역(관리시설이 설치되어 있거나 설치될 지역으로서 전원개발촉진법 제11조에 의하여 산업자원부 장관이 지정.고시하는 전원개발사업예정구역)에 국한되어 이루어지므로, 설치지역 인근의 어민들이 받는 피해는 보상에서 제외된다는 것도 정확하게 홍보될 필요가 있음.
6. 결 론
– 방사성폐기물 관리정책은 사회적 합의에 기반하여 투명하게 추진되지 않으면, 엄청난 사회적 갈등을 불러일으킬 수 있다는 점에서 현 시점에서부터라도 근본에서 재검토되어야 함.
– 기본방향은 방사성폐기물관리정책의 민주성과 투명성을 강화하고, 사회적 합의에 기반한 정책추진이 되어야 한다는 것임. 또한 경제적 보상을 중심으로 한 방사성폐기물처분장 부지 유치지원 방식이 재검토되어 지역내의 주민갈등을 초래하지 않도록 하여야 할 것임. 그런 점에서 원전수거물관리유치지역지원에관한특별법(안)은 철회되어야 함.
– 이러한 정책방향의 재검토는 국민의 대표기관인 국회에서 방사성폐기물관리법(가칭)을 제정하는 것에 의해 제도적으로 뒷받침되어야 할 것이며, 입법을 통해 새로이 짜여진 시스템으로 방사성폐기물 관리 정책이 추진될 수 있도록 되어야 할 것임.
