[단일송전 요금체계 개선을 위한 토론회] 발제문

2005.08.16 | 미분류

[단일송전요금체계 개선을 위한 토론회]

전력소비지와 공급지간의 양극화 개선방안과 송전요금의 지역간 차등화

                                                                                                     녹색연합 석광훈

2005년 8월 11일 오전 10시
국회 도서관 지하 1층 소회의실

1. 전력 수요지역과 공급지역의 양극화현상

부하기준으로 국내전력의 42%를 소비하고 있는 수도권의 전력수요가 지속적으로 증대되고 있는 반면, 국내 주력전원인 핵발전과 석탄발전이 부지난으로 인해 기존 부지에 신규설비를 추가되는 양극화 현상이 일어나고 있다. 더욱이 이와 같은 수요지와 공급지간의 양극화현상은 수도권 송전 병목현상까지 일으켜 막대한 비용이 소요되는 송변전설비 보강을 불가피하게 만들고 있다.

지난 2003년 운전에 들어간 국내 최초의 765kV 초고압 송전선로인 당진화력~서산~안성(176km) 구간의 건설비용은 변전소를 포함하여 약 1조5천억원에 이른다(전기신문, 2003년 7월 10일자).

최근 쟁점이 되고 있는 신규원전사업중 신고리 1,2호기의 경우 발전소를 건설하더라도 수도권까지 전력을 수송하기 위해서는 무려 310km에 달하는 신고리~북경남~서경북~신안성 765kV 초고압 송전선로를 건설해야 한다. 앞선 건설사업의 사례를 검토해볼 때 약 2~3조원 정도의 별도 예산투자가 필요하다는 점을 알 수 있다.

이처럼 한전은 기존 전력계통의 설비를 초고압으로 격상하면서까지 수요지와 공급지간의 양극화현상을 완화시키려 하고 있으나 수급불안정성 문제는 해소되지 않고 있다. 실제로 한전은 765kV로 격상시킨 계통에서도 지역간 연계 주요 송전선로가 정지될 경우 1개 선로 고장으로 일부지역 또는 광역계통에 계통전압 저하 등을 일으킬 수 있는 송전선로에 대해 송전전력을 제한해 운전하고 있다.

특히 전체 전력의 42%를 소비하는 수도권지역은 수도권 연계선로의 제한치를 설정, 운영하고 있으며 765㎸ 신서산~신안성 선로 고장시 수도권 전압 불안정으로 광역정전 우려됨에 따라 수도권연계 6개 선로의 총 송전전력을 주간에 약 950만㎾(심야 약 850만㎾)이내로 제한해 운영토록 하고 있다.

2. 송전요금의 지역간 차등화와 수요측의 능동적 대응

1) 전국 단일 전기요금(Uniformed Price)과 수요관리의 문제

전기요금은 희소한 송전용량을 분배하고 전력수급의 균형을 맞추는데 있어서 중요한 역할을 한다. 요금이 이러한 역할을 효율적으로 수행하기 위해서는 요금은 지역여건에 맞추어져야 한다. 그러나 최종소비자의 반응이나 송전망 요금은 종종 매우 비탄력적이다. 도매전기요금이 시간단위로 다양화되어 있다 하더라도 소매전기요금은 오랜 기간 고정되어 있을 수 있다. 그 결과 전기소비자들은 긴박한 전력수급 상황에 맞추어 반응하거나 전기소비를 줄여야할 신호를 받지 못하게 된다(Ocana 2002).

이와 같은 행동은 캘리포니아 사례처럼 대형정전 사태로 귀결될 수 도 있는 반면, “전형적인 시장”에서는 높은 요금이 수요를 저감시켜 초과 수요를 제거할 수 있다. 전력 전문가들 사이에서는 요금제도의 개선이 전력시장을 보다 효율적으로 개선하고, 특히 전력 수급이 긴박한 상황에서는 더욱 수급조절능력을 발휘할 수 있다는 광범위한 합의가 있다.

전기소비에 대한 시간대별 요금과 송전요금의 지역별 차등화는 OECD국가들에서 점차적으로 확대되고 있다. 실제로 독일, 미국(PJM, 캘리포니아), 호주, 뉴질랜드, 스웨덴 등은 송전요금을 지역별로 차등화시켜 부과하고 있다.

2) 송전요금과 계통안정성 문제

계통혼잡은 전력을 송전선로를 통해 특정 지점에서 다른 지점으로 옮기고자 성사된 거래를 모두 이행하는 것이 불가능한 상황을 통칭한다. 전력계통의 혼잡은 직접 영향을 받는 부하중심지뿐 아니라 전체계통에 신뢰도 문제 야기한다. 전력계통의 혼잡은 지역과 시간에 따라 달리 나타나므로 에너지효율 및 부하관리 자원이 혼잡효과가 발생하는 특정 지역 및 시간에 맞추어 부하를 저감시키는 가치는 그만큼 커지게 된다(정한경 외, 2004).

단기적으로 송전망규제의 주요 과제는 전력계통 혼잡을 관리하고 희소한 송전 및 배전자원을 효율적으로 분배하는 데에 있다. 장기적 측면에서 규제는 투자자들에게 적절한 유인을 제공하고 규제사업자의 재무적 건전성을 훼손하지 않으면서 비용효율적인 방안을 제공해야 한다. 요금책정은 송전망 규제에서 주요수단이다. 망서비스의 가격책정은 다음과 같은 상보적인 정책목표를 추구한다.

① 장기투자 (분산형전원 또는 송전망)에 대한 적절한 유인 제공(장기간 효율)
② 효율적인 송전망 운영 즉 혼잡을 효율적으로 관리하기 위한 용량배분에 대한 적절한 신호 전달 (단기간 효율)
③ 송전망 이용자들간의 차별을 제거 (경쟁 중립성)
④ 송전망 운영의 편의성 및 투명성 제고

이중에서 단기간 효율의 개선은 특별히 중요하다. 계통혼잡을 해소하기 위한 송전용량 배분에 대한 효율적인 요금책정은 효과가 제한된 기술적인 문제만으로 여겨질 수 있다.

그러나 이는 송전용량 배분이라는 직접적 역할에 더해서 개별 발전기의 급전(dispatch)에 영향을 미치기 때문에 효율적인 전력시장의 설계에서 핵심적인 과제이다. 따라서 발전사업자의 수입에 대한 송전요금의 영향은 매우 중대하다. 송전요금 책정은 또한 발전부문에서의 경쟁을 촉진 또는 왜곡하는 방향으로 영향을 미친다(Ocana, 2002).

송전요금의 지역별 차등화는 송전서비스의 실제비용에 대해 송전망 이용자들에게 신호를 적절히 제공한다. 송전제약이 시간과 장소에 따라 다르므로 서로 다른 시간에 다른 송전경로에 대한 접근을 중요시하는 가격시스템은 전국단일요금체계보다 복잡하게 될 수밖에 없다.  

전력계통의 혼잡비용을 반영하는 지역별 송전가격은 전력시장에서 수요관리를 통해 혼잡완화를 제공하는 수요측 대응수단의 가치를 제대로 반영시킬 수 있다는 점에서 중요하다. 이처럼 지역별 가격 차등화는 전기 수요측에서 적극적인 수요관리 프로그램을 개발하는데 중요한 계기를 마련할 수 있다. 혼잡비용이 비용유발 부하에 할당되면 보다 정확한 가격신호가 부하집중 지역에 전해진다. 따라서 혼잡을 줄일 수 있는 비용효과적인 방안들이 혼잡을 줄이고 신뢰도를 높이기 위해 서로 경쟁할 수 있는 기회를 갖게 된다(정한경 외, 2004).

이로써 부하밀집지역에 있는 수용가와 부하서비스 공급자들은 보다 낮은 비용의 해결책을 제공할 수 있는 유인과 기회를 가지게 된다. 혼잡비용의 신호가 제대로 전달되지 않던 기존 요금시스템을 지역별 가격이 대체하면서 효율개선과 부하관리 등 수요측 자원은 부하밀집 지역에서 송전 및 발전 등 공급측 수단들과 공정한 입장에서 경쟁할 수 있게 된다. 또한 경우에 따라 수요측에서 부하밀집지역에 분산형 전원을 설치하는 등 보다 능동적인 행동을 유인하게 된다.

3. 분산형 발전설비의 필요성과 그 효과

상기한대로 국내 전력수급의 핵심문제는 수요측면에서 수도권 집중화현상, 공급측면에서 영남해안으로의 집중화 현상으로 인한 전력계통 안전성 악화에 있다. 이러한 상황에서 정부가 선호하는 원전의 추가건설(주로 동남해안에 입지)은 오히려 전력계통망 안정성을 더욱 악화시킬 수 있다. 물론 심야전력이나 양수발전 같은 부하관리 수단들은 “피크 시간대에 사용해야할 비싼 가스화력을 심야시간대의 싼 원자력으로 대체”함으로써 중앙집중화 현상에 대한 보완책이 될 수 있다.

그러나 이는 결국 심야시간대에 전력을 생산해 피크시간대나 피크일에 공급하는 과정에서 전력의 에너지전환이 반복되어 에너지낭비가 늘어나게 된다. 또한 송배전망, 양수시설 등 불필요한 인프라를 건설하면서 막대한 공공자원이 낭비되며, 환경분쟁 등 사회적 갈등이 늘어나게 된다. 궁극적으로 한전주도의 기존 부하관리사업들보다는 수요지 근접형 또는 분산형 전력시스템의 도입이 필요하다.

1) 전력수급 안정성 증대효과

분산형 전원은 산업단지, 주택단지, 건물군 등 특정한 수요지와 기능적으로 결합되어 발전․배전 및 전기판매사업을 겸업하면서 당해 지역에 대한 전력공급을 담당할 수 있다. 이 같은 분산형 전원의 적극적 개발은 발전소부지와 수도권지역간의 양극화현상의 궁극적인 해결대안이 될 수 있다. 냉․난방과 전기를 통합한 종합 에너지서비스 수요의 증대, 에너지 생산에 있어 경제성 및 효율성 그리고 입지 선정의 용이성 등을 고려할 때 분산형 전원으로는 열병합발전과 가스복합화력 발전이 유망하다.

분산형 전원은 비용․효과적으로 수도권 전원개발 및 발전소 입지난 해소와 안정적 전력수급 확보할 수 있다. 열병합발전에 따라 생산된 열에 의하여 냉․난방 수요를 감당함으로써 피크부하를 완화하며 화석연료 절약에도 크게 기여할 수 있다. 분산형 전력시스템은 막대한 송전선로 건설비용은 물론 장거리 송전으로 인한 손실 및 혼잡비용을 감소시킬 수 있다. 그 외에도 수도권지역의 전압강하, 주파수불안을 해결하고 전력계통의 안정을 도모하며 전압조정설비 등 부가적인 설비의 비용을 회피할 수 있다. 결과적으로는 부하를 분산시킴으로써 부하 증대로 인한 전력계통 전반의 보강수요를 억제시킬 수 있다.

지난 20세기말에 들어서면서 세계적으로 열병합발전설비의 고효율화, 소형화는 분산형 전원개발을 기술적으로 뒷받침하게 되었다. 이 같은 전원은 병원, 백화점 등 단일건물 또는 아파트단지, 컨벤션센터, 전철역사 등 소규모의 집중적인 에너지 소비지역을 대상으로 하여 난방․냉방 및 전기를 일괄 생산․공급하는 시스템이다. 우리나라도 일부 대형빌딩이나 아파트단지에서 설치․가동 중인 예가 있으나, 아직은 비상용 예비전원의 성격을 가지는 것으로서 분산형전원 개발로는 한계가 있다. 또한 기존의 독점 전기사업자인 한전의 제도적 기술적 시장장벽으로 인해 분산형 전원의 시장진출이 어려운 상황이다.

2) 에너지 이용효율향상 및 환경개선효과

가스 열병합발전을 중심으로 한 분산형 전력시스템은 에너지 이용효율 향상에 의한 에너지 절감을 가져온다. 열과 전기를 동시에 생산하는 열병합발전설비를 활용함으로써 열과 전기를 각각 생산하는 일반방식(가스보일러 + 일반 화력)에 비하여 전체적으로 20~30%의 에너지 절감효과를 가져온다.

이는 곧 연료사용량 감소와 오염물질 배출량 감소효과로 이어진다. 우선 소형 열병합발전은 천연가스를 연료로 사용하기 때문에 석탄화력에 비해 이산화탄소, 질소산화물, 이산화황 등 대기오염물질 배출량 측면에서 대폭적인 절약효과가 발생한다. 또한 에너지이용효율 개선으로 인해 절대적인 에너지소비량이 줄어들어 대기오염물질 저감효과를 배가시키게 된다.

3) 지역간 형평성

역대정권은 수도권 대기오염 보존차원에서 원전, 석탄 등의 대형 발전설비의 부지를 충청 이남으로 제한시켜온 바 있다. 이 같은 구조에서 거점집중형 전력인프라의 주요 수혜자는 수도권 주민이지만, 그로인한 대부분의 환경 및 위험 부담은 발전, 송변전시설 부지의 주민들이 짊어지게 된다. 이 같은 형평성 문제를 완화시키기 위해서는 주요 수요지인 수도권의 전력 자급율을 높이는 방안이 검토되어야 한다. 물론 대기오염과 안전문제로 인해 수도권에 석탄화력이나 원전을 건설하는 것은 비현실적이며 비교적 청정한 가스연료에 기반한 분산형 전원이 유일한 대안이라 하겠다.

그러나 아직 국내 발전용 가스는 도시가스에 대한 가격교차보조로 인해 도매전력시장에서 가장 비싼 전원으로 여겨지고 있어서 경제성을 갖지 못한다. 따라서 이 방안은 상기한 지역별 송전요금 차등화를 통해 수도권에 입지하는 발전설비가 그만큼 유리하도록 시장설계를 바꾸고 발전용가스와 도시가스간의 불합리한 교차보조가 해소를 통해 추진되어야 할 것이다.

전기요금에 송변전시설로 인한 환경비용 및 계통혼잡비용 등이 지역별로 차등화되어 반영되어야 한다. 즉 수도권과 같이 대형 발전설비 입지로부터 가장 멀리 떨어져 있으면서 계통혼잡비용이 높은 지역의 요금은 그만큼 더 많이 산정되어야 할 것이다.

4. 발전부문 경쟁에 대한 송전요금의 영향

1) 정부의 전기요금 정책과 “경쟁중립”

전력시장 개혁의 핵심은 전기사업자들의 경영과 정부정책 및 규제결정 간의 명확한 분리에 있다. 이는 정부와 전기사업자의 역할을 분명히 재정의해야 함을 의미한다. 만약 정부의 기존 전력설비 투자계획과 가격책정이 직간접적으로 특정 사업자나 특정 전원에게 유리한 작용을 하고 있다면 이는 시장경쟁의 공정성 차원에서 제한하거나 경우에 따라 중단시켜야 한다. 기업경영차원의 의사결정과 정부 정책결정간의 분리원칙은 정부 정책결정이 “경쟁차원에서 중립적”이거나 투명한 과정으로 개선될 것을 요구하고 있다.

물론 정부는 정당한 정책목표와 이를 달성하기 위한 수단으로 (교차)보조를 유지할 수 있다. 그러나 만약 정책목표가 분명하게 정당화되지 않거나 규정된 정책목표를 분명하게 달성할 수 없다면 해당 (교차)보조는 중단되어야 할 것이다. 규제기관 역시 상이한 정책목표간의 잠재적 갈등관계에 대해 고려해야 할 것이다. 예를 들어 정부의 도서벽지에 대한 전력설비 및 화석연료 보조는 정부가 보급촉진하고 있는 재생가능한 에너지의 틈새시장을 제거하는 효과를 일으키므로 보조정책들에 대한 적절한 조정이 필요하다(Lammers, 1998).

또한 교차보조 메카니즘은 새로운 시장진입 사업자들에 대한 차별이 없도록 조정되어야 할 것이다. 전기사업자에 의한 소비자부문간 교차보조보다는 정부에 의한 투명한 직접보조, 송전요금, 소비자서비스 요금 등의 도입이 권장될 수 있다. 물론 정부의 직접보조 역시 세금으로부터 자금을 조달해야 하므로 경제적 효율이나 소득분배에 영향을 줄 수 있다.

정부는 또한 기존의 정부 보조가 향후에도 필요한지 정기적으로 점검해야 한다. 정부는 보조를 전제된 시한이 지난 후 종료해야 하며, 분명히 이유가 설명된 경우에만 연장해야 한다. 특히 독점전기 사업자를 통한 부문간 교차보조는 신규사업자의 시장진입을 저촉하게 되므로 제거되어야 한다(상게서).

2) 송전요금과 분산형 전원의 시장진입

전력산업구조개편 논의의 애초 발단은 사실 열병합발전 등 분산형 전원의 시장진입을 위해 취해진 정책으로부터 비롯되었다는 사실은 그다지 잘 알려져 있지 않다. 지난 1970년대 오일쇼크 이후 미국 지미 카터 행정부는 고효율의 분산형 발전설비들(Qualified Facilities)의 시장진입을 촉진시키기 위해 전력산업분야의 개혁(PURPA 1978)을 추진한 바 있다. 따라서 “전기요금 인상․인하” 논란으로 국한되어 있던 기존의 전력산업구조개편문제는 전력시장내 분산형 전원의 가치를 적절히 반영하여 재조명할 필요가 있다.

전기요금의 전국 단일요금구조를 그대로 유지할 경우 발전부문에서는 장거리 송전을 하고 있는 해안가에 위치한 원전과 석탄화력이 수도권 주변의 분산형 전원에 대해 유리한 지위를 갖게 한다. 이 같은 차별효과는 최근 정부가 추진하고 있는 “구역전기사업자” 촉진정책과도 충돌을 일으키게 된다. 만약 소매요금이 발전, 송전, 배전비용을 정확하게 반영할 수 있고 이렇게 부과되는 요금을 회피할 다른 방안이 없다면, 소비자들은 분산형 전원을 설치할 훨씬 강한 인센티브를 갖게 된다(Kozloff 2001).

5. 환경의식, 지방자치, 시장경쟁의 진화와 전력정책개혁

최근 다시 불거지는 핵폐기물 논란, 신규 핵발전소 및 석탄화전의 집중화 문제, 대규모 송전선로에 대한 저항 등 국민들의 변화된 환경의식은 전통적인 전력인프라의 증설을 어렵게 만들고 있다. 지방분권화의 진전은 전력서비스의 수혜와 그로인한 위험부담의 차별적 분배를 더 이상 용납하기 어렵게 만들고 있다. 비록 노사정위의 배전산업 분할반대로 정부의 전력산업구조개편은 중단되었으나 6개의 발전회사들이 과거로 돌아갈 수 없고 신규사업자들이 등장하는 이상 공정경쟁에 대한 요구는 지속될 수밖에 없다.

서로 무관해 보이는 이 세 가지 사회현상은 그동안 정부가 스스로를 경제학에서 비유되는 “자애로운 독재자”로 인식하고 국민과 시장을 전력정책의 동원대상으로만 여기던 관행이 더 이상 지속될 수 없음을 보여주고 있다. 기존의 송전요금이나 각종 정책성 요금구조에 대한 개혁은 이러한 상황을 적절히 타개할 수 있는 대안이다. 앞서 확인한 바대로 소비자들과 시장은 기존 관행에 대한 변화를 요구하고 있으며 적절한 여건만 주어진다면 능동적이며 정부의 일방적 정책보다 더 효과적으로 행동할 수 있는 잠재력을 갖고 있다.

순수하게 기술적인 문제로만 보이는 송전요금의 지역간 차등화방안은 이 서로 다른 현상들이 어떻게 결합되어 있고 어떤 방향으로 진화될 수 있는지를 보여주는 계기가 될 것이다. 물론 송전요금의 개선만으로 전력정책 전반을 바꿀 수는 없겠으나 유사한 개혁과제들의 병목현상을 해소할 수 있는 기회가 될 것이기 때문이다. 정부는 비록 전력산업구조개편의 중단으로 운신의 폭이 작아졌을 수 있겠으나 발전산업 민영화, 배전산업 분할과 같은 개별갈등사항을 떠나 포괄적 의미에서 전력정책개혁을 지속한다는 측면에서 송전요금의 개선을 재검토해야 할 것이다.

<참고문헌>

석광훈 2005, 「한전과 토건국가」, 《민주사회와 정책연구》7호, 한울
정한경, 박광수, 유승직, 노동석, 김경술, 하희송 2004, 『전력산업 기능별 분리에 따른 요금결정 원칙 검토 및 새로운 요금산정기준 마련(최종보고서)』, 에너지경제연구원
Kozloff, Keith. 1998 “Electricity Sector Reform in Developing Countries: Implications for Renewable Energy”, Renewable Energy Policy Project
Lammers, Gudrun. “Electricity Pricing in Competitive Markets”, Energy Prices and Taxes, 4th Qurter 1998: xi-xiv
Ocana, Carlos. 2002, “Regulatory Reform in the Electricity Supply Industry: An Overview”, IEA

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