[토론회자료] 환경분쟁 해결을 위한 전문가 및 민간단체역할

2001.10.18 | 미분류

○ 작성자:정책부
○ 작성일:1999년 9월 10일(금) 16:33

[토론회자료집] 환경분쟁 해결을 위한 전문가 및 민간단체의 역할

이창우 / 녹색연합 정책위원, 서울시정개발연구원 도시환경연구부 책임연구원

1. 서론

현재 벌어지고 있는 군포시 당국과 김포군 주민과의 쓰레기를 둘러싼 환경분쟁은 우리나라 지방자치시대에 있어서의 본격적인 환경분쟁의 효시로서 기록될 것이다. 물론 그 이전에도 주민과 주민사이, 주민과 지방자치단체사이의 크고 작은 환경분쟁이 없었던 것은 아니지만 김포수도권 매립지에의 군포시에서 발생한 쓰레기반입금지를 둘러싼 분쟁은 민선시장하에서의 최초의 대규모 환경분쟁이라는 점에서 큰 의미를 가진다.
앞으로 이러한 환경분쟁은 빈번하게 일어날 것이다. 우선 민선 지방자치단체장들이 재정자립도를 높이기 위하여 수익성이 높은 지역개발사업을 추진하는 과정에서 주민과의 마찰을 빚는 환경분쟁이 발생할 것이다. 이러한 개발의 욕구에 따른 환경분쟁이외에도 지방자치의 본격적인 실시로 주민들의 생활의 질에 대한 욕구가 이전보다 한층 강화되면서 지금까지 억눌려 왔던 국민의 기본권으로서의 환경권을 회복하고 행사하는 과정에서 또한 환경분쟁이 발생할 것이다. 도농통합시의 경우 도시부와 농촌부가 환경오염시설 및 위락시설의 입지를 둘러싸고 환경분쟁이 일어날 소지를 가지고 있을 뿐만 아니라 전국의 도시와 농촌간에도 도시환경오염의 농촌에의 이전이라는 문제를 둘러싼 환경분쟁이 꼬리를 물고 일어날 것이다. 그리고 환경분쟁에는 주민과 지방정부간 뿐 아니라 지방자치단체 상호간, 지방자치단체와 중앙정부간, 나아가 국가간의 환경분쟁도 있다. 이렇게 볼 때, 환경분쟁이란 여러 주체들간의 이해관계가 상충하는 가운데 이러한 갈등을 조정하고 해결하기 위한 훈련 및 제도적 장치가 준비되어 있지 않는 상황하에서 일어나는 현상이라고 할 수 있다.
환경분쟁은 분쟁의 원인과 대책, 피해와 파급효과에 대하여 쌍방간에 이해를 달리하고 신뢰가 없기 때문에 야기되는 성격이 강하므로 분쟁 당사자간에 신뢰감을 확립한다는 차원에서 중립을 지키는 전문가 및 민간단체의 역할이 강조된다.
이글에서는 환경분쟁을 地方環境安保라는 측면에서 이해하고자 한다. 國防이 독립주권국가가 자국 국민의 재산과 생명을 지키는 것이라면, 지방환경안보란 지방자치하에서의 지방정부 또는 주민단체가 지역주민의 재산과 생명을 지키기 위한 지역방어 또는 지역안보의 행위로 보는 것이다. 지방정부가 지방주민의 생명과 재산을 제대로 지켜주지 못할 때, 지역주민 스스로가 자신의 삶의 터전으로서의 지역을 방위하기 위하여 나서는 것은 지방환경안보차원에서 이루어지는 행위로 보아야 한다.
이글에서는 우선 환경분쟁이란 무엇을 말하는가를 유사한 개념과 관련하여 살펴봄으로서 개념의 명확한 이해위에서 논의를 전개해 나가기로 한다. 그리고 우리나라 환경분쟁사례들을 전문가의 역할을 중심으로 살펴본 후 환경분쟁 해결을 위한 전문가의 역할과 한계를 살펴본다.

2. 환경분쟁

가. 환경분쟁의 정의

환경분쟁과 유사한 개념으로서는 우선 님비(NIMBY)와 이에서 파생된 각종 님비 아류현상이 있고(NIABY, CAVE, NOPE 등), 환경오염분쟁, 주민집단저항, 지역이기주의, 집단이기주의 등의 용어들이 유사한 의미를 가지고 사용되고 있다.
우선 환경오염분쟁은 “사업활동 및 사람의 활동에 따라 발생되는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 방사능오염, 소음진동, 악취 등으로 인한 사람의 건강이나 환경에 피해를 주는 것에 대하여 가해자와 피해자간의 다툼이 합의에 이르지 못한 상태”라고 정의될 수 있다. 그러나 이글에서 다루는 환경분쟁은 단지 환경오염과 관련된 것 뿐만 아니라 광범위하게 환경권이 침해됨으로써 발생하게 되는 제반 분쟁을 일컫는 것으로 이해되어야 할 것이다. 따라서 환경분쟁이란 “현재 및 미래에 걸쳐 일정지역에서 인간의 환경권을 침해하거나 자연환경을 파괴하는 사태에 직면하여 일어나는 당사자간 또는 관련집단간의 다툼이 합의에 이르지 못한 상태”라고 정의될 수 있다. 즉 미래의 가능성에 대하여서도 일어날 수 있는 것이 환경분쟁이며, 국가간에 일어나는 것이 국제환경분쟁이라면 한 나라안의 지역간에 발생하는 것은 지방환경분쟁이 되며, 환경오염뿐만 아니라 환경권 전반에 걸쳐서 일어날 수 있는 것이 환경분쟁이며, 가해자 및 피해자가 분명하지 않더라도 당사자가 있는 것이 환경분쟁이며, 당사자가 아니더라도 관련집단이 있어 문제를 제기하고 그 해결을 모색하는 과정에서 다툼이 있으면 일어나는 것이 환경분쟁이며, 환경권의 침해가 있더라도 합의에 이르면 해소되는 것이 환경분쟁이다. 그리고 환경분쟁에 있어 합의에 이르지 못하는 중요한 요인 중의 하나가 바로 환경문제의 기술성 및 전문성에 대한 합의 도출이 어려운 점에 있다고 볼 때, 환경분쟁에 있어서 전문가 및 민간단체의 역할이 매우 중요함을 알 수 있다.
환경분쟁과 관련하여 항상 따라 다니는 용어에 님비(NIMBY)라는 말이 있다. 많은 사람들이 님비의 정확한 의미를 이해하지 못하면서 또는 이해하려고 노력하지 않으면서 이 용어를 남용하고 있는 것 같다. 혹자는 긍정적 의미를 가진다고 하면서 행정편의주의가 지역주의로서의 님비를 지역이기주의 또는 집단이기주의로 왜곡시켰다고 주장하고 있다. 그러나 필자는 님비는 그 개념이 생긴 연유를 살펴볼 때, 결코 긍정적 의미를 가질 수 없는 것이라고 본다. 님비는 유해폐기물처리시설의 입지를 지역사회주민들이 반대하는 현상을 원래 뜻하는 것이었다.
님비란, 환경문제의 광역성, 상호관련성, 불명확성 때문에 불가피하게 중앙정부가 여러가지 환경기초시설의 입지에 적극적으로 개입하게 됨으로써 그러한 결정과정에서 당연히 고려되었어야 할 지역성이 약화되면서 주민들이 소외됨에 따라 생기는 결과이다. 한마디로 님비현상이란 혐오시설의 입지에 있어 사회전체의 공익을 위해 일정지역의 손해는 감수되어야 한다는 논리에 대한 지역주민들의 무조건적 반대를 말한다. 즉 님비란 ‘무조건 반대’현상인 것이다. 그런데 환경분쟁은 ‘무조건 반대’는 아니기 때문에 님비현상과는 구분되어야 한다.
여기서 하나 지적할 것은 우리나라에서는 NIMBY의 어원에 대하여 잘못 알고 있다는 것이다. 일반적으로 NIMBY란 용어가 1977년 유해폐기물 입지분쟁에 관해 쓴 Michael O’Hare의 논문 “NOT ON MY BLOCK YOU DON’T”에서 처음 소개되었다고 알고 있으나, 위 논문의 어디에도 그러한 용어는 나오지 않으며, 위 논문은 유해폐기물의 입지분쟁에 관한 것이 아니라 정유시설의 입지에 관한 것이다.
한편 지금까지 님비와 유사한 용어들이 많이 나와 있는데 여기에서 잠간 소개하는 것도 의미있을 것이다. NOOS(Not On Our Street)를 비롯하여 LULU(Locally Unwanted Land Use), PIMPY(Please In My Front Yard), OMFY(On My Front Yard), YIMBY(Yes In Many Back Yard), NIABY(Not In Anybody’s Back Yard), NIOBY(Not In Our Back Yard), NOPE(Not On Planet Earth), NIMTOO(Not In My Term Of Office), PIMTOO(Please In My Term Of Office), CAVE(Citizens Against Virtually Everything), SLAPP(Strategic Lawsuits Against Public Participation) 등의 약자들이 쏟아져 나오고 있다. 위와 같은 모든 현상들을 뭉뚱거려 한마디로 환경분쟁이라고 부르면 좋을 것이다. 환경분쟁의 종류는 아래 표와 같이 정리할 수 있다.

나. 환경분쟁의 원인

위와 같이 여러가지 용어로 표현되는 환경분쟁은 왜 일어나는 것일까? 중앙정부가 대규모 광역시설 건설을 지역주민의 의견수렴없이 강행하는 과정에서 지역주민들이 항거하는 지역사회운동의 측면이 있다. 정부가 특정시설이 유해하지 않다는 것을 지역주민에게 합리적으로 설득할 과학적 지식도 의지도 없기 때문에 발생한다는 시각도 있다. 이것은 환경과학 자체가 일천하여 과학자들 스스로도 어떤 환경오염이 초래할 장단기적 영향에 대한 정확한 예측을 하기 어렵다는 사실과 관련되어 있다. 100년뒤 오존층이 어떻게 될것인가? 지구온난화현상에 의한 인류의 미래는? 모두가 의문부호 투성이이다. 여기에 더하여 입지의 타당성을 증명하고 주민들을 설득할 방법이 현재로는 없다는 문제도 있다. ‘굳이 왜 이곳이어야 하느냐?’ 에 대한 합리적 설명이 거의 불가능하기 때문이다. 환경분쟁이 일어나는 원인은 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 공공시설입지와 관련한 편익과 부담이 일치하지 않기 때문이다. 생활환경의 악화, 주민건강의 위협, 부동산 가치하락 등의 부의 외부효과는 특정 시설입지지역에 한정되는데에 반하여 그 효과는 불특정 다수에게 미치기 때문에 형평성 문제가 생기기 때문이다.
둘째, 환경오염에 대한 위험성의 인지도가 서로 다르기 때문이다. 전문가와 일반주민사이에는 환경위험의 인식에 있어서 상당한 차이를 보이는데 전문가는 결과와 가능성을 같은 비중으로 다루는데 비하여 주민들은 결과를 보다 중시하는 경향이 있어 위험성을 보는 관점이 다르기 때문이다.
셋째, 환경오염이 주민에게 미칠 결과의 예측이 불확실하기 때문이다. 기술적 안정성에 대한 불확실성과 환경오염이 가져올 건강과 안전에 미치는 영향을 예측하기가 어렵기 때문이다.
넷째, 혐오 위해시설의 입지로 부동산가치가 하락하거나 개발의 기회가 상실되어 경제적 손실이 따르기 때문이다. 일부 소각장의 경우 인근지역에 분진 등의 피해가 있음에도 불구하고 지역주민들은 부동산 가치하락을 우려하여 문제화하지 않고 지내기도 한다.
다섯째, 한번 혐오시설이 입지하게 되면 다른 유사 혐오시설이 집단적으로 밀집하게 되는 시설침투현상이 발생할 가능성이 있기 때문이다.
여섯째, 상명하달식 의사결정, 밀실행정, 관료우월주의, 행정편의주의, 정보의 미공개, 의견개진기회의 차단 등으로 주민참여가 미흡하기 때문이다. 대부분의 환경분쟁은 계획과정에서 지역주민의 참여와 의견수렴이 초기에 이루어지지 않기 때문에 발생한다.
일곱째, 해당지역주민들이 정부를 신뢰하지 않기 때문이다. 이 경우 분쟁을 유발하는 의사결정과정에 있어 시민참여가 결여된 측면도 있지만 환경분쟁과 관련된 기술적 측면에 대한 지식이 없기 때문에 불신감이 증폭되는 것이다.

다. 지방환경 안보로써의 환경분쟁

쓰레기 전쟁이라고 한다. 물 전쟁이라고 한다. 산성비의 책임소재에 대하여 인접국가 과학자들간에 舌戰을 벌인다. 총도 없고 실탄도 없으며 전쟁의 결과로서 금방 사람들이 죽지도 않는다. 대기오염의 경우에는 적의 실체도 보이지 않는다. 환경오염과 관련한 위와 같은 사태를 전쟁이라고 부른다면 그것이 전면전이 아니라 국지전인 경우 우리는 이를 환경분쟁이라고 부른다. 환경전쟁이나 환경분쟁을 모두 묶는 일반적 개념으로서 환경안보가 있다.
국가간의 環境紛爭은 環境安保(environmental security)라는 측면에서 접근할 수 있다. 환경문제가 國防(national defence)차원에서 다루어지는 것이다. 환경문제가 國家安保(national security)의 중요한 요소가 되고 있다. 외부의 침입으로부터 국민의 재산과 인명을 지키는 것이 국방이라면 다른 나라의 환경오염으로 인하여 한 나라 국민의 재산과 인명에 피해가 있다면 이는 당연히 국가안보차원에서 다루어져야 한다. 그렇다면 자신의 지역사회나 지방을 수호하고자 하는 차원에서 발생하는 환경분쟁은 地方防禦(local defence)차원에서 地方安保(local security)라는 개념으로 이해하여야 한다. 이를 地方環境安保(local environmental security)라고 부르면 될 것이다. 한 국가내의 다른 지방에서 유발되는 환경오염으로 한 지방 주민의 재산과 인명에 피해가 있다면 이를 지방안보차원에서 다루는 것은 너무나 당연해 보인다. 국가환경안보와 지방환경안보에 차이가 있다면 전자는 국가라는 주체가 그 활동을 담당하는데 반하여 후자는 지방자치단체 또는 주민단체가 주체가 된다는 점이다. 후자의 경우에 있어서는 지방자치단체와 주민간에 서로 다투기도 하기 때문에 주체가 주민단체가 되기도 한다. 따라서 지방환경안보는 국가환경안보보다 훨씬 더 복잡한 양상을 띄게 된다.
우리나라 헌법 제34조는 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다고 천명하고 있고 제35조는 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노려하여야 하며, 환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다고 규정하여 환경권을 국민의 기본권으로서 정하고 있다. 따라서 환경분쟁이란 본격적인 지방자치시대가 시작됨에 따라 지방주민들이 지금까지 경시되어 왔던 국민의 기본권으로서의 환경권을 행사하는 과정에서 일어나는 갈등이라고 이해하여야 한다. 그렇다면 국가와 지방정부는 사전에 그러한 환경분쟁이 일어나지 않도록 조치하지 못한 잘못이 있음을 인정하여야 할 것이며, 주민들은 주민나름대로 보다 성숙한 시민정신을 가지고 지역이기주의가 아니라 국민 모두가 공존공영할 수 있도록 환경분쟁을 풀어나가야 할 의무가 있다고 할 것이다.
이와 같은 지방환경안보차원에서의 환경분쟁 중 최근 우리나라에서 관심의 초점이 되고 있는 것이 쓰레기 소각장을 둘러싸고 일어나는 환경분쟁이다. 예를 들면 경기도 군포시가 이미 착공한 산본 쓰레기 소각장 설치공사를 전면 재조정하기로 결정하자 김포지역 주민대책위원회가 군포에서 나오는 쓰레기를 김포 쓰레기 매립장에 받아들일 수 없다고 결정함으로써 야기되는 환경분쟁이 그러한 경우이다. 서울시가 추진하는 도봉구 소각장 건립의 경우, 처리될 쓰레기가 도봉구 뿐만 아니라 성동구의 쓰레기까지 포함되어 있으므로 시설예정지 인근 주민들이 반발하여 야기되는 환경분쟁도 그러한 예이다. 6.27 지방선거이후 이러한 환경분쟁은 전국적으로 확산되어 갈 전망이다.

3. 환경분쟁사례

가. 환경분쟁의 동향 및 전망

1980년 후반 이후 크고 작은 많은 환경분쟁이 있어 왔다. 중앙정부와 지방정부간, 지방정부 상호간, 중앙정부와 주민간, 지방정부와 주민간, 그리고 주민 상호간의 환경분쟁 등 그 양상도 매우 다양하다. 특히 혐오시설의 입지를 반대한 사례는 여럿 있다. 1989년의 홍천댐 건설 반대운동, 1989년의 군산 TDI 공장 반대운동, 1990년에 일어났던 안면도 핵폐기물처분장 반대운동, 1990년의 부산 반송동 산업폐기물 매립지 반대운동, 1991년의 김포수도권광역쓰레기 매립장 반대운동, 1993년의 서울 목동 소각장 및 상계동 자원회수시설 반대운동 등등 1980년대 말부터 전국 곳곳에서 혐오시설의 입지를 둘러싼 환경분쟁이 있어 왔다.
특히 이번의 군포시와 김포군 주민간의 쓰레기 분쟁은 관련주체간의 복합분쟁이라는 점에서 특기할 만하다. 우선은 군포시 당국과 김포수도권매립지 주민대책위원회간에 군포시 산본 신도시내 쓰레기소각장 건설 전면 백지화를 둘러싸고 쓰레기 반입을 금지결정한 것을 두고 일어난 분쟁이, 인근의 수도권 매립지 주민단체인 인천시 서구 경서동 주민들로 구성된 환경보호대책협의회 소속주민들이 매립지 운영조합측과 보상협의가 결렬되자 쓰레기 수송전용도로를 막고 청소차량의 진입을 방해하는 사건과 맞물려 쓰레기전쟁이란 말을 실감하게 만들고 있다. 그리고 8월 12일 건설교통부는 군포시의 새 소각장 부지가 그린벨트일 경우 허가를 하지 않겠다는 방침을 밝혀 분쟁에 가세하였고, 수도권 매립지 대책위원회가 요구한 소각장 시설추진이행각서의 서명을 둘러싸고 군포시내 구도시 시의원과 일부 주민자율추진위원회가 반대하여 신도시와 구도시간의 분쟁으로 비화될 조짐을 보이는 한편 군포시의 의회와 집행기관인 군포시도 집행부의 업무인 소각장 이전문제를 왜 의회가 책임져야 하느냐는 문제를 놓고 갈등을 빚고 있다. 사태가 이 지경에 이르렀는데도 정부는 개입할 엄두도 내지 못하고 있는 등 분쟁은 당분간 계속될 전망이다.
그리고 앞으로 민선 지방자치단체장들이 재정자립도를 높이고 환경보전사업을 실시하기 위한 재원확보를 위하여 각종 수익사업 및 소위 ‘돈이 되는’ 지역개발사업을 추진하는 과정에서 주민들과의 환경분쟁이 빈번히 발생할 것으로 예상된다. 예들 들면 경기도 광주군이 1997년 말까지 광주읍 목현리 일대에 유스호스텔, 골프연습장, 눈썰매장 등을 갖춘 위락단지를 건설하여 개발재원을 마련할 계획이라든지, 인천시 남동구청은 관내 만수6동 하천변 150m를 복개하여 유료 롤러 스케이트장을 설치하고 구청 직영주유소를 건립하여 관영차 운영경비를 절약하기로 하는 등 많은 지방자치단체들이 지방자치에 경영마인드를 도입하기 위해 온갖 아이디어를 짜내고 있다.
혐오시설로 분류되는 쓰레기소각장의 운영권을 확보하기 위한 갈등도 나타나고 있다. 예를 들면 서울 노원구 의회는 금년말부터 시운전에 들어가는 상계동 쓰레기소각장을 노원구가 직영할 수 있도록 해달라고 요청하고 있고 양천구도 목동 쓰레기소각장의 운영권을 요구하고 있다. 지방자치하에서 쓰레기소각장 운영권이 각광을 받는 이유는 쓰레기처리에 드는 막대한 비용을 절감할 수 있는데다 다른 자치구 쓰레기까지 처리하여 수입을 올릴 수 있기 때문이다. 물론 자치단체간의 반입거부를 둘러싼 환경분쟁을 사전에 막고 안정적으로 쓰레기를 처리할 수 있다는 장점도 고려되고 있다. 그러나 문제는 경영마인드를 도입하는 것은 좋으나 환경마인드가 전혀 없다는데 있다. 수익만을 추구하는 개발사업은 필연적으로 환경을 악화시켜 결국 환경비용을 증가시키게 될 것이다. 따라서 지방자치시대에 있어서의 경영마인드에 입각한 각종 개발사업수행시 환경전문가 및 민간단체가 참여하여 환경마인드를 심어주어야 할 것이다.
의혹은 가나 확증이 없는 환경오염피해를 둔 분쟁도 잦아지게 될 것이다. 예를 들면 1995년 3월 20일 경기도 평택군 포승면 원정8리 이장이 한전 평택화력발전소 소장에게 원정8리 일대 주택가 상공을 통과하는 345,000볼트 평택화력발전소 송전선로가 미치는 인체의 피해에 대하여 질의한 내용에 대하여 한전측은 전혀 인체에 무해하다고 주장하고 있는 반면 주민들은 아직까지는 그 피해를 직접적으로 증명할 수는 없지만 불안해서 살 수 없다는 주장을 하며 갈등의 조짐을 보이는 사례이다. 주민들은 한전측에 대하여 1년에 한번 정도 종합건강진단을 받을 수 있도록 하여 달라고 요구하고 있다. 이 경우 전자파 전문가에 의한 전자파와 사람의 건강간의 관계에 대한 연구가 있어야 할 뿐만 아니라 의료진에 의한 주민들의 정밀건강진단이 있어야 할 것이다. 앞으로는 도시계획차원에서 고압송전선의 인체에 미치는 피해에 대하여도 철저한 검토가 필요하며 이 경우 전문가의 의견은 필수적이라고 할 것이다.
이 이외에도 앞으로 환경분쟁을 예고하고 있는 분야로는 산림의 보존과 관련된 분쟁이 있을 것이다. 골프장 건설과 관련된 것이 대표적일 것이며, 국립공원 개발 등이 그러한 예들중의 하나일 것이다. 그리고 대륙붕 개발을 둘러싼 환경분쟁도 예상된다. 영종도 신국제공항 건설은 그러한 측면에서 해양생태계에의 영향에 대한 깊이 있는 연구가 거의 없는 상태에서 사업이 추진되고 있어 환경분쟁이 잠재하고 있다고 할 것이다.
각종 도시개발 및 국토개발과 관련된 환경분쟁도 예상된다. 지방자치하에서는 지금까지의 중앙정부의 상명하달식 개발방식이 아니라 지방정부차원에서의 시민참여에 의한 개발방식이 일반화된다고 볼 때, 시민참여에 소극적인 각종 도시개발방식들, 예를 들면 국토종합개발계획, 신도시개발, 택지개발사업, 토지구획정리사업, 도시기본계획에 따른 도시개발사업 등은 지역주민들과의 갈등을 여실히 드러내면서 서서히 역사의 뒤안길로 퇴장하게 될 것이다. 그 와중에서 상당한 환경분쟁을 야기하게 될 것은 불을 보듯 뻔하다. 본격적인 지방자치의 실시와 때맞추어 이제 제7차 경제개발5개년 계획을 마지막으로 중앙정부가 통제하고 지방정부가 순종하는 형태의 국가경영방식은 막을 내리게 되면서 국토종합개발계획, 도시기본계획, 토지구획정리사업, 택지개발사업 들도 뒤이어 조만간 사라져 갈 것이다. 그 대신 지역사회단위의 소규모 개발이 유행할 것이며 재개발 재건축위주로 개발사업이 주종을 이루다가 마침내는 개발이 아니라 관리위주로 도시관리의 중심이 변하게 될 것이다.
한편 주민들의 환경의식이 고조되는 가운데 개발업자로서의 기업과 주민간의 분쟁도 첨예화될 것이며, 인접국가간의 환경분쟁에 지방자치단체 및 그 주민들도 가세하게 될 전망이다.
아래에서는 우리나라에 있어서의 환경분쟁 가운데 전문가의 역할이 중요시되는 골프장 건설과 관련된 환경분쟁사례를 살펴보도록 한다.

나. 가야산 골프장 건설 관련 환경분쟁

이상하다. 필자는 골프를 칠줄 모르고 골프장이라는 말만 들어도 알레르기 반응을 보일 정도로 싫어 하지만 많은 사람들이 골프에 미쳐 있으니 이상하다. 더더욱 이상한것은 신문마다 골프난이 있거나 연일 골프관련 기사가 실리고 있으며, TV에서도 정기적으로 건전한 스포츠의 하나로서 전세계의 골프시합을 방송하고 있으며, 골프특기생이 있는가 하면 골프유학을 가고 세계적인 골프대회 입상자들은 스포츠 스타로서 대우받고 있으니 이상하다. 영국에서는 골프장 건설을 둘러싸고 우리나라에서와 같은 반대운동은 없는 것같고 오히려 가족들이 어울려 즐기는 대중 스포츠의 이미지가 강한 것은 또 이상하다. 골프라는 것이 그렇게도 나쁜 것이라면 어떻게 이런 일이 벌어질 수 있을까? 골프자체가 나쁜 것이 아니라 생태계를 파괴하는 골프장 건설방식이 잘못된 것이고 골프장이 도대체 우리나라 자연환경에는 맞지 않기 때문일 것이라고 생각해 본다. 골프장 건설이 가지는 환경파괴적 현상에 대하여 말하는 전문가는 많이 있지만 그 장단점을 골고루 밝히고 합리적으로 접근하는 전문가는 별로 없어 보인다. 여기서 가야산 국립공원내 골프장 건설 관련 분쟁을 살펴본다.
1990년 가야산 국립공원안에 48만평 규모의 해인골프장 건설계획이 발표된 후 인근 덕곡면 주민들은 해인골프장 건설반대 투쟁위원회를 구성하여 골프장이 주민생존에 미치는 피해를 호소하고 10여차례의 집회를 가지는 등 골프장 반대운동을 전개해 왔다. 해인골프장 건설반대 여론이 확산되자 대구 경북지역 35개 사회단체가 연대하여 1995년 3월 27일 가야산 국립공원 골프장 건설저지 공동대책위원회를 결성하였다.
이미 1993년 2월 경상북도가 가야산 국립공원안의 성주군 수륜면 백운리 일대 임야에 골프장을 건설하도록 가야개발에 허가해 줌으로써 환경분쟁이 발생하게 되었다. 1995년 4월에는 주민들이 골프장 건설허가를 철회할 것을 요구하여 검찰이 조사에 나섰고 국회와 감사원, 내무부 등에서도 허가과정의 잘못 여부를 조사하고 있다. 1995년 4월 29일 제3회 세계 골프없는 날을 맞아 14개 주민단체 및 민간단체들이 연대하여 정부를 상대로 가야산 해인골프장 허가 무효확인 청구소송을 서울고등법원에 내었다. 건설부장관이 1990년 4월 가야산 국립공원안에 골프장을 건설하기 위하여 공원계획을 변경한 것은 무효이며, 따라서 국립공원관리공단이 1991년 6월 주식회사 가야개발에 대하여 골프장 사업시행 허가를 내준 것과 경상북도지사가 1994년 12월 가야골프장 사업계획을 승인한 것은 무효하고 주장한 것이다. 1995년 6월 10일에는 경상북도 고령군 국악당 광장에서 해인골프장 건설저지 고령군민 궐기대회가 열려 고령군민은 물론이고 대구 경북 공동대책위원회 소속 회원들과 해인사 총림 대책위원회 소속 스님도 참여하여 궐기하였다.
해인골프장 건설 반대운동은 지역주민이 원하지 않는 개발사업을 지방자치단체가 강행함으로써 일어난 환경분쟁으로서 이것을 단순히 지역이기주의라고 보아서는 안된다. 국립공원은 절대로 보호되어야 한다는 커다란 명제앞에서, 인근 주민에게는 하등의 혜택이 돌아오지 않으면서 인간다운 생활을 할 권리 및 환경권이 침해되는 상황에서 일어난 당연한 분쟁인 것이다. 그러나 필자는 전문가들이 좀 더 다각적으로 대처했어야 한 것은 아닌가 하는 아쉬움을 가진다. 다각적인 측면에서 장단점을 분명히 밝혀 우리나라 자연환경상 대규모 골프장은 적절하지 않다는 것을 보다 논리적으로 설명하고 설득할 필요가 있다.
골프장의 폐해에 대하여는 그 동안 수많은 책자와 자료에서 언급되어 왔다. 생물다양성을 확보하는 서식지로서의 숲을 파괴하고, 농약과다살포로 토양을 오염시키며, 생태계를 파괴하는 등 많은 환경파괴요인을 가지는 것이 골프장이다. 그러나 여기서 골프장 건설과 관련하여 짚고 넘어가야 하는 것은 골프장 건설 반대운동의 목표는 무엇인가이다. 우리나라에서 골프장을 완전히 몰아내는 것이 목표인가? 골프치는 사람들을 단죄하는 것이 목표인가? 아니면 적절한 골프장은 허용하되 환경은 절대로 파괴하여서는 안된다는 것인가? 골프장 건설에 대한 반대는 있어되 반대운동의 목표와 전략은 명확하지 않는 것같다. 여기서는 도시계획 전문가의 입장에서 골프장 건설을 보는 시각을 말하고자 한다.
골프장 건설문제를 다룸에 있어 환경보전에 역행하지 않도록 하는데 최우선을 두어야 한다. 예를 들어 다음과 같은 방법으로 접근할 수 있을 것이다. 우선 우리나라 국토를 시가화지역, 도시외곽지역, 개발제한구역, 농촌지역, 우수자연경관지역, 국립공원, 기타 환경보전지역으로 나눈다. 그리고 골프장을 퍼트 연습장, 피치와 퍼트전용 골프장, 파 3 골프장, 단순 골프장, 회원제 골프장, 골프 연습장, 골프학교, 국제경기용 골프장 등으로 나눈다. 그런 다음, 일반적으로 허용가능한 곳, 적절한 입지조건에 따라 허용가능한 곳, 한정된 상황하에서만 허용가능한 곳, 일반적으로 허용불가능한 곳으로 나누어 지침을 만든다. 그러한 지침을 기초로 개발업자와 허가당국 및 지역주민들이 같이 참여하여 골프장 건설에 대한 설명회를 가지고 공동으로 추진한다면 환경분쟁은 사전에 예방할 수 있을 것이다. 지역주민이 반대하면 당연히 골프장은 건설될 수 없는 것이다. 해당 토지는 지역주민이 조상대대로 물려받은 삶의 터전이기 때문이다. 그런데 문제는 우리나라는 국토의 65%가 산림이며 산림의 질도 외국의 어느 국가와 비교하여도 우수하고 경관 또한 뛰어나다는 점에 있다. 따라서 우리나라와 같이 좁은 국토를 가진 나라에서 환경을 파괴하지 않고는 골프장이 들어설 만한 곳이 거의 없다는 사실에 직면하게 된다. 그러나 도시외곽지대의 공한지 또는 보존가치가 낮은 곳에 가족용 소형 골프장을 짓겠다는데에는 말릴 이유가 없을 것이다. 법규를 엄격히 하고 지침을 세밀히 하며 항상 주민들의 의견에 따르더라도 입지가능한 골프장이 있다면 그러한 골프장의 건설을 반대할 이유는 하등 없을 것이다. 전문가는 왜 대규모 골프장 건설이 우리나라에 적합하지 않은지를 전문가적 입장에서 체계적으로 밝히고 논리적으로 입증하는 한편, 민간단체는 골프장문제에 광범위한 국민적 합의를 도출해 내는 역할을 하여야 할 것이다.
골프장 건설과 관련한 환경분쟁에 있어서 ‘무조건 반대’로는 반대운동의 실효성이 확보되지 않는다. 합리적인 기준을 세우고 그러한 기준에 비추어 보아 우리나라에서는 도저히 골프장이 들어설 수 없다는 결론을 내어야 할 것이다. 한 나라를 지키는데 치밀한 국방전략과 전술이 필요하듯이 한 지역을 지키는데에도 치밀한 전략과 전술이 준비되어야 한다.

4. 환경분쟁해결을 위한 전문가 및 민간단체의 역할

가. 환경전문가

전문가에 대하여 많은 사람들이 조금씩 다른 의미로 이해하고 있는 것으로 보인다. 혹자는 대학교수만을 지칭하기도 하고 혹자는 전문연구기관의 연구원, 대학교수 및 한 분야에서 오랫동안 일해 온 사람으로서 그 분야에서 해박한 지식을 가진 사람이라고 광의로 이해하기도 한다. 그러나 환경과 관련된 전문가는 조금 달리 해석되어야 할 것이다. 환경과 관련하여 우리가 전문가라고 할 때에는 단지 특정분야 지식을 많이 가지고 있는 것만으로는 충분하지 않다.
우선 환경전문가란 기본적으로 생태학에 대한 공통된 이해를 가져야 한다. 환경법을 하는 사람일지라도 생태학에 대한 기본적 소양을 갖추어야만이 우리는 그러한 사람을 환경전문가라고 부르기에 주저하지 않는다.
둘째, 특정 학술단체의 일원으로 활동하는 사람으로서, 같은 이념하에 활동하는 그룹이 있어 관련 정보를 쉽게 교환하거나 그러한 단체를 통하여 관련자료를 빨리 얻을 수 있어야 한다. 즉 혼자서 독불장군처럼 앉아서 해당분야의 사람들과 의견교환없이 환경사전을 달달 외우고 있는 사람을 우리는 환경전문가라고 부르는데 주저한다.
셋째, 환경관련 학술지나 전문지를 정기구독하거나 정기열람하여야 한다. 왜냐하면 환경과학은 일천한 분야로서 매일 매일 새로운 사실들이 발견되거나 새로운 정보들이 나오고 있기 때문이다.
넷째, 대학 부설 연구소 또는 전문 연구기관에 있는 연구원이라고 자동적으로 환경전문가라고 부를 수 없다. 환경전문가란 적어도 해당 분야 사람들에게 또는 일반인들에게 신뢰를 주면서 환경전문가로서 인정을 받아야 한다. 혼자서 아무리 전문가라고 우겨봐도 특정 환경문제 해결에 전혀 도움이 되지 않는다면 그들은 전문가로서의 자격이 없는 것이다. 병든 환자를 진단하거나 치료하지 못하는 의사를 의사라고 할 수 없는 것과 마찬가지이다.
다섯째, 정치가는 환경전문가라고 부를 수 없다. 지방의회 의원도 정치인이라고 할 수 있고 지방자치단체의 장도 선거를 통하여 당선되었으니 정치인이라고 부를 수 있겠는데, 직업 정치인이 전문적인 환경지식을 아무리 많이 가지고 있더라도 우리는 그러한 사람을 환경전문가라고 부르는데 주저한다. 환경정보에 통달한 시장, 환경지식이 풍부한 의원이더라도 그들은 환경전문가는 아니라고 보아야 한다. 우리들이 환경전문가라고 부를 때에는 적어도 우리는 그들이 정치적 중립성을 지켜 줄 것을 기대한다. 이렇게 이해되는 전문가들이 지방환경안보차원에서 환경분쟁을 해결함에 있어 어떠한 역할을 하여야 할 것인지를 다음에서 살펴본다.
나. 환경분쟁 해결을 위한 전문가의 역할

환경분쟁은 일반적인 지역개발을 둘러싼 분쟁과는 다른 특성을 가지고 있다. 환경분쟁은 주민의 생명 및 생존권과 직결되어 있다. 설혹 환경분쟁이 인명에 직접적으로 영향을 미치지 않는다고 여겨지는 사건에 있어서도 결국은 생물권 또는 생태계의 파괴를 통하여 간접적으로 인체에 장기적인 악영향을 미치게 된다. 그리고 환경분쟁은 광범위한 정치적 파장을 가져오는 경향이 있다. 한가지 처방만으로는 해결되지 않는 분쟁이 많아 복합처방이 필요하며 따라서 대부분 합리적 결정을 내리기 보다는 정치적 결정을 내리기 쉽다. 이러한 측면에서 환경분쟁에 있어서 특별히 정치적 중립을 지키는 전문가의 참여가 요구되는 것이다.
그런데 정치의 움직임과 환경의 움직임은 서로 전혀 다른 궤적을 그리기 때문에 환경문제를 정치적으로만 해결할 수 없는 한계를 가진다. 이러한 정치의 논리와 환경의 논리의 차이에는 4가지 요소가 있는 바 전문가나 민간단체들은 이를 유의하여야 한다.
첫째, 정치는 정치적 결정으로 영향받는 많은 분야들을 경시하는 근시안적 시각에 의하여 단선적으로 흐르는 경향이 있는 반면에 자연환경은 순환체계속에서 자기조절장치를 가지고 작동함으로써 양자간의 작동체계가 일치할 수 없다.
둘째, 정치는 화폐가치로 나타낼 수 없는 가치문제를 다루는데에 어려움이 있는데 환경문제의 근본적 해결을 위해서는 가치문제가 중요시되어야 한다.
셋째, 오존층 파괴물질인 CFC의 사용에 있어서 보듯 정치는 개인들의 비범죄행위 또는 비정치적 행위에 대해서도 개입하여야 하므로 갈등을 빚게 된다.
넷째, 환경과학에 기초한 어떠한 예측도 정치권에서는 아직까지 심각하게 받아들이고 있지 않다.
환경분쟁의 해결이라는 것이 결국 당사자 또는 관심집단간의 합의에 이르는 것이라고 볼 때 위와 같은 정치논리와 환경논리사이의 차이에 대하여 전문가 및 민간단체들은 유의하여 그 역할을 다하여야 할 것이다. 이러한 시각을 염두에 두고 아래에서 전문가 및 민간단체의 환경분쟁에 있어서의 역할을 살펴 보도록 한다.

1) 인식차이와 불확실성의 완화

환경분쟁 해결을 위한 전문가의 역할은 환경분쟁의 원인으로서의 환경오염이 초래하는 위해성에 대한 당사자간의 인식차이와 불확실성을 완화시켜 주는데 있다. 그 좋은 예가 김포수도권쓰레기매립지 건설을 둘러싼 환경분쟁에 있어 배달환경연구소가 한 역할이다. 지금까지는 환경분쟁이 전문적, 기술적 논쟁에 직면할 때 정보가 사업주체측에 집중되어 주민들은 정확한 정보없이 반대를 위한 반대를 하는 경향이 있어 왔다. 김포매립지의 경우에는 중립성을 지킨 배달환경연구소의 과학적인 환경영향조사결과가 주민측의 전문성을 제고시켜 사업주체의 기술적 접근에 효과적으로 대처할 수 있었다. 폐수처리오니의 매립지 반입과 관련하여 사전에 배달환경연구소의 산업체 폐수처리오니 유무해성 평가실험 결과를 수용하기로 정부와 주민측이 합의를 보았고 분석결과에 따라서 기준치 이내로 판명된 업소의 폐수처리오니를 반입하기로 결정한 것이었다.
배달환경연구소는 대책위원회의 주례회의에 참석하여 주민들의 매립사업 관련요구사항에 관한 자문, 제21차 이후의 실무협의회 참여, 환경영향조사 등을 통하여 과학적 객관적 근거에 입각하여 주민과 사업주체측의 이견을 성공적으로 조정하였다. 이와 같이 기술적이고 과학적인 환경분쟁 뿐만 아니라 법적이거나 사회경제적인 환경분쟁에 있어서도 환경분쟁사건의 여러 단계마다 전문가 및 민간단체가 적극적으로 참여할 수 있도록 제도적으로 보장되어 주민과 사업주체간의 극단적 갈등을 예방하거나 이미 발생한 환경분쟁을 중재하는데에 있어 전문가 및 민간단체가 적극적으로 참여하여야 한다.
2) 환경체계의 순환성에 대한 교육

환경분쟁을 해결하는 것은 결국 정치적 협상 또는 결단을 통하여 이루어지겠지만 자연환경의 논리는 정치의 논리와 일치하지 않는다. 따라서 전문가는 정치가들 또는 환경분쟁 당사자들이 가지고 있는 단선적 사고방식을 깨우쳐 환경문제가 가지는 순환성 또는 상호관련성을 이해하고 존중하도록 교육시키는 역할을 하여야 한다. 모든 것은 모든 것과 관련되어 있고, 자연환경은 순환의 법칙에 따른다는 것을 밝혀서 당사자들을 과학적으로 설득하는 역할을 하여야 한다.

3) 정보기술의 효과적 활용

전자산업의 발달에 힘입어 이용가능하게 된 정보통신부분에서의 기술을 전문가들은 환경분쟁해결에 적극 활용하여야 한다. 환경정보시스템의 구축이 그러한 한 예가 될 것이다. 환경정보시스템의 구축은 환경에 관한 정보공개효과를 가지며 당사자간의 정보교환의 부족에서 야기되는 신뢰감의 상실을 보완해 줄 장치로서의 역할을 한다. 각종 기초자료 및 정보 뿐 아니라 외국에서는 하수종말처리장이 도심부에 어떻게 건설되고 어떻게 관리되고 있는지에 대한 사례 및 우리나라에서의 여러 지역에서의 환경분쟁도 사례별로 정리하여 자료화할 수 있어야 한다. 축적된 정보는 지금까지의 단선적인 정치적 결정에 대하여 의문을 제기하며 모든 것들이 얼마나 서로 관련되어 있는가를 보여주면서 순환적 및 네트워크적 사고를 하는데 도움을 주게 될 것이다.

4) 주민의 결집력 제고와 상상력 자극

환경분쟁의 해결은 결국 성숙된 시민의식속에서만이 원만히 이루어질 수 있다. 환경분쟁의 많은 경우가 피해를 보는 주민들에 의하여 구성된 주민단체들이 중심이 되어 시작되고 민간단체가 호응하는 형태를 취하고 있는 바 주민단체와 민간단체와의 보다 긴밀한 연대활동이 필요하다. 이러한 연대활동은 단순히 사후적 환경분쟁의 해결만이 아니라 사전적 환경분쟁의 예방차원에서도 이루어져야 한다. 나아가 소비주체로서의 주민들과 연대하여 공해유발기업에 압력을 가하는 운동도 동시에 전개하여야 할 것이다. 이때 주민들의 결집된 힘이 뿜어내는 무서운 행동력을 건전한 환경보호활동으로 몰아가는 역할을 전문가들은 하여야 한다. 이러한 연대운동과 아울러 자원의 재활용분야에 있어서 시민들의 독창적인 아이디어와 상상력을 자극하는 역할도 전문가는 하여야 한다.

5) 의사전달의 중개자로서의 역할

환경분쟁 당사자간에 서로 합리적인 대화가 가능하여야 한다. 현재로서는 혐오시설의 입지에 관한 설명회 등을 개최하면 전문가들이 전문적인 용어를 구사하여 일반시민들이 이해하기 쉽지 않다. 비록 이해할 수 있도록 쉽게 설명한다 하더라도 환경문제가 가진 근본적인 문제이기도 하지만 설명자 자신도 환경피해의 다양한 가능성에 대하여 과학적으로 확신할 수 없다. 원활한 의사소통이 이루어지지 않는 것이 환경분쟁이 심화되는 한 원인이므로 그 해결방안으로서 전문가 및 민간단체가 중간에 서서 혐오시설이 가져올 피해에 대하여 주민이 쉽게 이해할 수 있게 설명해 주어야 한다. 그리고 사업시행자는 입지선정의 초기단계 뿐만 아니라 정책입안단계에서부터 주민들을 참여시키는 노력이 필요하다. 이 경우 주민사이에 다양한 의견이 있어 주민간의 내부적 충돌이 예상되기는 하나 그러할 경우에도 전문가 및 민간단체는 중재자로서의 역할을 할 수 있다.

위와 같은 전문가 및 민간단체의 역할수행에 있어 몇가지 한계가 있음에 유의하여야 한다. 환경과학의 일천하기 때문에 전문가 스스로도 어떠한 과학적 사실에 대하여 확신을 가지지 못하는 경우가 종종 있으며, 보다 근본적으로는 과학기술을 통한 환경문제해결에는 한계가 있다는 사실이다. 그리고 환경분쟁의 해결에 있어서의 전문가의 활동을 지원하는 정부의 역할이 아직까지 미약하다는 문제점도 있다. 한편 일부 전문가 중에는 자신과 다른 의견을 가진 사람들을 인정하지 않으려는 경향도 간혹 있다. 따라서 백사장의 모래알처럼 흩어져 있는 각 분야 환경전문가들의 힘을 결집하는데에 있어 민간단체의 역할이 필수적이다. 민간단체는 감정에 호소하는 시위중심의 운동에서 벗어나서 많은 전문가들을 공통된 환경이념아래 모아서 그들의 결집된 힘이 시너지 효과를 낼 수 있도록 하는 역할을 하여야 한다. 이를 위하여 민간단체 산하 연구기관들이 보다 활성화되어야 할 것이며 대학교수나 기업체 연구소 연구원 또는 각종 국공립연구기관의 연구원들이 비상임연구원으로 많이 참여할 수 있어야 한다.

5. 결론

이 글에서는 환경분쟁을 나름대로 정의하고 그 일반적 원인을 정리한 후 지방환경안보라는 측면에서 환경분쟁문제에 접근해 보았다. 민선시장하에서의 지방자치시대에서 지역주민의 생명과 재산을 보호하기 위한 환경분쟁이 앞으로 빈번해지리라고 전망해 본다. 환경문제에 있어서 전문가는 분쟁 당사자간의 인식차이를 완화시켜주고, 환경교육을 시키고, 정보기술을 효과적으로 활용하며, 주민의 결집력을 고양하고 상상력을 자극하며 의사전달의 중개자로서의 역할을 하여야 할 것이다. 민간단체는 환경전문가들의 능력을 결집시키는 역할 뿐 아니라 주민단체와 연대하여 환경분쟁을 사전에 예방하는 중요한 역할도 담당하여야 한다.
우리나라에 현재 대형 환경사고가 없다고 하여 환경문제가 개선되고 있다고 보는 낙관적인 자세는 위험하다. 이제 우리나라의 환경문제는 잠복기에 있다고 봄이 타당하다. 이글에서 주장하고 있는 지방환경안보라는 개념과 관련하여 보면 장기적 대치국면으로 접어들어갔다고 볼 수도 있을 것이다. 본격적인 지방자치 실시를 계기로 잠복기에 든 환경문제가 다시 가시화하게 될 것이다. 여러 곳에서 환경분쟁의 조짐이 보이고 있을 때 사전예방적 차원에서 적절히 대처하지 못하면 결국 지방환경분쟁을 말그대로 지역간의 환경전쟁상태로 까지 키우게 될 우려가 있다.
지방환경안보문제는 단선적 사고방식으로는 해결될 수 없다. 환경분쟁 해결을 위한 전문가의 역할은 아무리 강조하여도 지나치지 않겠지만 한 전문가의 부분적 지식만으로는 환경분쟁이 가지는 복합문제의 원인을 파악하고 근본적인 해결책을 찾는데 한계가 있다. 따라서 환경정책결정자가 여러 분야 전문가의 전문성을 인정하면서 그들의 의견을 경청하고 수용할 수 있는 능력과 이해력을 필요로 한다. 이러한 측면에서 지난 지방선거에서 환경시장 및 환경의원후보들이 대거 당선된 것은 바람직한 현상이었다고 보며 환경시장이나 의원 뿐만 아니라 일선 공무원들도 환경 공부를 열심히 하여 전문가들의 의견을 이해하고 판단할 수 있는 능력을 갖추도록 하여야 할 것이다.

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