○ 작성자:정책부
○ 작성일:1999년 9월 11일(토) 17:31
♣ [세미나자료] 지방자치단체의 환경친화적인 정책 방안
지방자치단체의 환경친화적인 정책 방안
김타균 / 녹색연합 정책부장
1. 문제제기
우리나라는 제2기 지방자치단체장 출범이후 민주행정, 공개행정, 책임행정의 지향으로 대주민 서비스가 개선 되는 등 지방행정이 한단계 발전된 측면이 많이 나타나고 있다. 그러나 환경부문에 있어서는 오히려 그 반대로 되고 있는 실정이다. 대부분의 자치단체의 경우 환경보전보다는 개발사업에 치중한 결과, 환경훼손이 더욱 심화되었다는 지적이 많기 때문이다. 또한 IMF체제로 인한 경제위기를 극복하기 위해 방법으로 각종 규제완화 정책들이 여름날 봇물 터지는 형국이다. 이 과정에서 경제위기를 악용하여 그릇된 방향으로 우리사회를 몰고 가려는 움직임이다. 지난 해 5월 녹색연합이 전국지방자치단체 공무원을 대상으로 한 설문조사에서 ‘지역개발과 환경보전이 상충되는 경우 어느 분야를 택할 것이냐’는 질문에 “지역개발”을 우선할 것이라는 답변이 53.5%인 반면, “환경보전”에 우선할 것이라는 의견은 1%에 불과하였다. 또한 6.4지방선거이후 지방자치단체에서도 개발우선정책을 계속 추진하게 될 것이라는 답변이 56.4%나 되었다. 이러듯 자치단체는 아직 환경보전보다는 개발사업을 우선시 하고 있는 것이 현실이다.
지난 30여년간 ‘잘살아 보자’는 구호 밑에 추진된 국가중심의 총량적 경제성장정책은 지방의 자치 및 자급능력을 상실하게 하였고 심각한 환경문제를 초래했는가 하면, 지방문화의 특색을 말살시키고 공동체적인 삶을 파괴하였다. 그 당시까지의 행정에서는 지역생태계를 경제논리에 입각한 개발대상에 불과했다.
대기업들은 공해방지시설에 대한 투자를 기피한 채 그 비용을 사회적으로 전가시켰으며 오염물질을 많이 배출하는 부품의 생산을 영세 중소하청기업들에 맡기고 자신의 책임을 면하기 위해 급급했다. 환경관련정책들은 각 부처별로 분산되어 혼란을 자초했으며, 환경오염행위에 대해 감시, 감독권을 가진 관련기관은 경제위기극복이라는 이름하에서 불법적 행위를 눈감아주고 있다.
이러한 상황에서 경제활성화를 위한 정부의 규제완화조치는 마치 환경파괴, 오염행위가 합법적으로 허용되는 것처럼 보이도록 했다. 각종 환경규제완화는 기업의 이해관계를 충실히 반영하여 단기적으로 경제를 활성화시킬 수 있을지는 모르지만, 다른 한편으로는 국민들의 고통분담과 환경의 파괴, 오염을 가중시킬 뿐만 아니라 장기적으로 경제의 자립성과 국제경쟁력을 약화시키는 것이다.
2. 환경문제에 있어서 지방자치의 부정적 측면들
지방자치 실시에 따른 각종 선거과정에서 지역개발 관련 공약들이 앞다투어 제시됨으로서 개발지향주의가 지역공동체에 만연하였다. 특히 그동안 중앙 정부의 지역차별 정책으로 인해 개발이 상대적으로 덜 되었거나 개발을 경험하지 못한 지역주민들은 개발 수선공약을 내놓는 자치단체장이나 지방의원 후보자를 지지하고 당선시킴으로써 단기적으로는 개발 우선 정책이 시행되고 있으며, 그에 따라 환경오염과 자연파괴 정도가 심화되고 있다.
지방자치가 본격적으로 시행됨에 따라 대부분의 자치단체들이 ‘재정자립’을 최우선 과제로 삼고 있기 때문에 환경보호보다 지역개발에 우선순위를 두고 있는 것이 현실이다. 즉 각 지방자치단체들은 재정압박을 해결하기 위한 대책으로서 개발우선 정책 선택의 불가피성을 인정하고, 그에 따라 자연 환경 파괴 여부는 뒷전에 두고 대규모 공단을 조성하는 한편 공해를 유발할 수 있는 산업에 대한 엄격한 규제없이 기업을 유치하는 데에만 관심을 집중시키고 있다. 특히 IMF 경제위기 상황에서는 더욱 그러하다.
환경문제와 관련된 지역간의 상반된 이해 관계가 발생하고 있다. 지방자치제의 과열은 오염문제의 광역화 현상으로 인해 비롯되는 지역이기주의 산물로서 지역간 갈등을 더욱 증폭시키는 부작용만 초래하고 환경문제를 더욱 악화시키고 있다.
각급 지방자치단체장이나 지방의회의원 선거과정에서 개발에 대한 무분별한 공약과 재선을 실적주의적 형태는 정책효과가 계량화되기 어렵고 비가시적인 환경보전에 대한 관심보다는 효과가 계량화되기 쉽고 가시적인 개발에 의한 양적 성장을 과시하려고 하고 있다. 따라서 현실적으로 성장과 개발 우선 정책이 수립되고 집행되고 있다. 또한 선거 때마다 새로운 개발사업이나 전시성 사업이 공약으로 제시됨으로써 환경행정 체계와 환경부문에 대한 투자에 있어서 계속성 확보가 곤란할 수 있다.
3. 환경자치 확보를 위한 우선 과제
지방자치행정에 대한 주민참여를 확대하는 장치의 마련
우리나라 지방정부의 행정에 있어서 주민참여와 관련한 큰 문제점 중의 하나는 대부분의 경우 주민참여가 너무 늦게 이루어진다는 점이다. 많은 환경분쟁에 있어서 주민들은 공사가 시작되고 나서야 사업에 대해 알게 되는 경우가 많다. 지자체의 입장에서 보면 이미 도시계획시설결정, 시설계획인가, 건축허가 등 필요한 행정절차를 이미 마친 상태에서 주민이 반대한다고 해서 이를 취소하거나 변경하는 것은 매우 어렵게 된다. 지방자치단체는 비밀행정이라는 주민의 비판에 대해서 법에서 정하는 바 공람공고를 다 마쳤고 지방의회의견을 청취하였으므로 주민의 의사가 반영되지 않은 것은 아니며 주민이 시설설치에 대해 몰랐다는 것은 순전히 주민자신의 책임이라는 주장을 펴는 경우가 흔하다.
자치단체장이나 의회에 지역의 모든 살림을 맡겨놓고 주민들은 생업에만 충실하면 된다는 생각은 자치제도의 정착을 위해서도 가장 먼저 떨쳐내야 할 사고방식이다. 주민참여 없는 자치제란 주인공없는 드라마와 같기 때문이다. 지방자치제 자체가 환경문제의 해결책이 되는 것이 아니며. 정책결정단계에서부터 집행에 이르기까지 민주적이고 공개적인 방식으로 주민 참여를 유도하므로서 지자체 고유의 의의를 살릴 수 있을 것이다. 지방자치단체가 행하는 각종 행위는 최종결정되기 이전단계에서 투명한 절차에 따라 주민에게 공개되도록 하여야 한다. 지방자치단체는 지역신문, 방송, 지역설명회, 지역포럼, 주민투표, 시장의 편지 등 다양한 주민참여수단을 통해 실질적인 주민참여가 이루어질 수 있도록 노력하여야 한다. 또한 주민참여를 제도적으로 보완하기 위해서는 일정수 이상의 주민이 직접 의안을 의회에 상정할 수 있도록 하는 ‘주민발의제’와 지방자치단체의 장을 대상으로 한 조례 제정과 개폐 청구권, 주민이 지방자치단체에 대해 감사를 직접 청구할 수 있도록 하는 주민감사청구제, 지방자치단체의 장과 지방의회의원을 임기전에는 주민소환제, 지역의 주요 정책을 스스로 결정하는 주민투표제의 도입 등이 우선적으로 필요한 제도적인 장치로 볼 수 있다.
시민환경옴부즈맨 제도의 도입 및 정보공개의 확보
지방자치단체의 행정행위로 인해 시민이 입는 환경피해를 시민의 입장에서 신속하게 간편하게 구제받기 위해서는 시민환경옴부즈제도의 도입이 필요하다. 원래 옴부즈맨제도는 국민의 시각에서 고충민원의 조사 및 처리, 제도개선권고 등을 통해 행정을 통제하기 위한 것으로 세계 60여개 국가에서 도입하여 운영하고 있다.
이 옴부즈맨 제도를 환경보전의 목적으로 지방자치단체차원에서 운영하는 것이 시민환경옴부주제도이다. 미국, 캐나다, 오스트리아, 일본 등의 일부 도시에서 시민옴부즈맨제도를 운영하고 있다. 시민옴부즈맨제도는 시민의 시각에서 행정기관으로부터 시민이 입는 불편부당한 사항을 해결하고자 노력한다는 차원에서 지방자치단체와 주민간의 간격을 좁히는 좋은 제도라고 판단된다.
또한 정보공개의 확대와 공표제 도입이 필요하다. 주민참여는 알 권리를 행사하는데서부터 출발하는 만큼 정보공개의 의미는 매우 크다. 상당수의 지방자치단체가 행정정보공개를 조례화 하여 운영하고 있지만 아직 공개되지 않는 자료가 많을뿐더러 정보공개를 요구받은 지방자치단체도 이에 소극적으로 응하고 있는 상태이다. 따라서 정보공개제도를 활성화하는 한편 지방자치단체의 기관이 주민에게 스스로 정보를 제공하는 정보의 공표제도가 정착되어야 한다. 지방정부의 정보공표를 보장하기 위하여 지방정부의 정부공표의무와 공표수단, 공표내용 등을 규정하는 조례를 정하는 것이 바람직하다.
각종 위원회제도의 개선 및 환경위원회 상설화
지방자치에 대하여 시민이 직접적으로 참여할 수 있는 주요한 통로인 각종 위원회는 원래의 취지와는 달리 대부분 지극히 형식적으로 운영되고 있다. 위원회 기능을 정상화 하기 위하여는 위원회의 구성 비율에서 공무원의 숫자를 줄이고 민간인을 중심으로 구성하되 소외계층과 전문가계층의 비율을 높여야 한다. 또 위원선정과정의 투명성과 공정성을 담보하여 관변적인 인물을 배제하는 것이 바람직하다. 특히 지방의회 내에 환경위원회를 상설기구로 구성하여 개발에 따르는 영향을 심도있게 조사하고 분석하여 정책에 반영하여야 한다. 지방자치단체가 환경보전 정책을 강력하게 수행하기 위해서는 지방의회의 지지가 필요한데, 이때 지방의회는 ‘환경보전형 지역개발’을 위한 조례를 제정하고 지원하는 데 있어 적극적인 자세를 견지해야 할 것이다. 아울러 위원회가 의안을 충분히 검토할 수 있도록 정보제공이 뒤따라야 하고 책임성을 확보하기 위하여 위원회를 공개하는 방안도 검토할 필요가 있다.
환경정책의 효율적 시행을 위해 환경조례의 활용
우리나라 헌법 제117조의 제1항은 “지방자치단체는 법령의 법위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 명시하고 있다. 비록 봅령의 범위 안에서이기는 하지만, 위 규정에 의거하여 지방의회의 의결을 거쳐 제정되는 ‘조례’나 시장 및 군수 등에 의해 제정되는 ‘규칙’과 같은 ‘자치입법’이 제정될 수 있는 여지가 열려 있다. 그리고 하위 입법인 지방자치법은 “법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”(제15조)거나 “조례로서 조례위반행위에 대하여 1,000만원 이하의 과태료를 정할 수 있다”(제20조 제1항)고 규정하고 있다. 아직까지 조례의 제정이 “주민의 권리 제한 또는 의무부과에 대한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야한다”고 제한되어 있기는 하지만, 자치단체의 조례 제정의 권리를 부여하고 있는 것이 사실이다.
이처럼 자치단체의 환경조례에 주목하는 이유는 이웃 일본에서 지방환경정책이 자리잡아 가는 과정에서 환경조례가 담당했던 역할이 컸기 때문이다. 즉 일본의 경우 지방자치단체가 환경조례를 통하여 중앙정부보다 더욱 강력한 환경기준을 마련하고 이를 시행하여 지역의 환경문제를 적극적으로 해결하려고 노력했기 때문에 깨끗한 지역환경을 회복할 수 있었다. 우리나라에서도 96년 대전시 ‘환경기본조례안’, 서울시의 경우 ‘녹색서울시민위원회’를 발족하면서 환경기본조례’를 공포하는 등 지방자치단체들이 환경조례를 제정하거나 이를 시도한 사례들을 찾아 볼 수 있다.
하지만 자치단체에서 마련하고 있는 환경조례는 대부분 시민의 참여과정이 없이 전문가의 의견을일부 수렴하거나 형식적인 공청회 등을 거쳐 제정되기 때문에 아직까지는 선언적 의미에 그쳐 그 실효성이 의문스럽다. 현재 지방자치단체장이 선거를 통해 선출되는 상황에서 각종 환경조례들이 행정부의 주도하에 추진도고 있기는 하지만, 이 또한 구체적인 실천이 뒤따르지 않게 되면 단순히 단체장의 ‘업적용’이나 ‘선거용’에 머무르고 말 것이다. 또한 지역의 환경헌법이라고 할 수 있는 환경조례가 주민의 지속적인 참여가 전제되지 않으면 거의 제구실을 할 수 없다.
환경과 개발문제에 대한 주민교육의 강화
지방자치단체의 단체장들이 소신있는 환경보전정책을 추진하기 위해서는 환경보전의 중요성을 주민들이 이해하고, 대규모 개발사업은 지역사회에 경제적으로 크게 기여하지 않을 뿐 아니라 다수의 주민들에게 피해를 가져다 주며, 장기적으로 환경파괴로 인해 지역사회의 경제적 기반조차 붕괴될 것이라는 점을 명확히 인식해야 한다. 이를 위해서는 더욱 적극적으로 대주민 환경교육을 실시하되, 특히 개발과 환경의 관련성에 대한 올바른 이해에 기초하여 지역사회내의 환경과 개발의 조화에 대한 사회적 합의가 이루어지도록 노력해야 한다.
4. 환경친화적인 지역사회를 위한 지방자치의 방향
그러면 구체적으로 환경친화적인 지역사회를 위한 지방자치의 방향은 어떻게 세워 나가야 할 것인가?
첫째, 지역사회의 환경현황에 대한 평가가 이루어지고 이에 기초해 지역의 독자적인 환경목표가 설정되어야 한다. 전체 사회 차원의 환경목표 준수는 기본적으로 지켜져야 할 것이나, 때로 지역에 따라 특정분야의 환경목표는 더욱 강화시키거나 관레에 집중을 기할 필요가 있다. 이를 위해서 지역 사회별로 환경현황에 대한 구체적인 연구 평가 작업이 선행되어야 하며 주기적으로 점검되어야 한다. 이는 지역의 환경용량을 평가하는데 필요한 동시에 그에 따른 지역의 독자적인 환경기준을 제정하는데 필수적인 작업이다.
둘째, 지역사회의 환경친화적인 발전지표가 새로이 계발되어 활용되어야 한다. 물론 이는 지역사회 차원뿐만 아니라 전체 사회차원에서도 동일한 필요성을 갖는다. 양적 발전이 아닌 질적 발전지표가 지역사회의 현황을 평가하고 감시 또는 지향 목표의 준거로 쓰는 것은 환경친화적인 지역자치를 위해 필수적인 사항이다. 이는 지역 사회차원에서 삶의 질을 비교 평가하는 척도로도 활용할 수 있다. 따라서 이에 근거한 지역사회의 발전 현황에 대한 보고서가 작성되어 공개되어야 한다. 이를 위해 지방의회차원에서 해당 지방자치단체에 요구할 수 있는 법적 근거를 마련하는 것이 필요할 것이다.
셋째, 지역경제의 기반이 되는 자연 자원의 사용 및 관리를 위한 통제력의 행사과정이나 의사결정과정에서 지역사회 성원이 참여할 수 있는 통로가 마련되어야 한다. 자연자원의 사용이나 관리가 긍극적으로는 지역주민의 삶에 영향을 미치는 행위인 만큼 그와 관련된 의사 결정과정에의 참여는 환경친화적 지역사회 운용에서 필수적이다. 따라서 현재 어느 정도 마련되어 있는 주민참여제도를 내용적으로 더욱 내실을 기하도록 만드는 한편, 참여통로가 배제되어 있는 의사결정과정에 대해서는 새로이 참여가 가능할 수 있는 제도적 장치의 구비를 위해 노력할 필요가 있다.
넷째, 환경친화적 지역사회의 원할한 운용을 위해 지역사회 성원들간의 네트워크를 형성하고 유지하여야 한다. 이는 실질적인 생태적 의사소통을 위한 요건이다. 따라서 기존의 제도적 차원의 네크워크는 물론이고 비제도적인 차원에서의 네트워크를 만드는 것도 고려될 필요가 있다. 환경친화적인 주민자치력은 사실 이로부터 비롯된다. 환경친화적인 지역사회의 구성을 위해서는 하나의 지역 현안에 대한 대응적인 차원의 의사소통도 필요하지만 나아가 주체적인 현안을 만들어서 발의해 내는 것도 필요하다.
다섯째, 보다 근본적으로는 환경친화적 지역사회 구성의 주체인 지역사회 성원들에 대한 교육에 역점을 두어야 한다. 환경친화적인 지역사회를 구성하는 것은 생태적인 사고 방식에 기초한 새로운 형태의 삶을 영위하는 것을 의미한다. 이를 위해서는 일상적 성찰능력을 갖춘 생활자가 요구되며, 이는 사회적 학습과정을 통해 이루어질 수 밖에 없다. 따라서 학교제도 교육 이외에 광범위한 사회교육 매체를 통한 교육이 수행될 필요가 있다. 또한 내용적으로는 생활양식 교육 이외에 특히 환경친화적인 지역사회의 구성에 필요한 정보를 어떻게 구득하고 활용할 것인지에 대한 내용이 중요하게 취급되어야 한다.
5. 결론을 대신하며
지방자치가 환경보전에 미치는 영향은 긍정적 견해와 부정적 견해가 병존하고 있다. 지난 제1기 지방자치에서도 확인되었다. 문제는 지방화시대를 맞이하여 지역주민, 지방자치단체, 기업이 상호 유기적으로 협력하여 지방자치가 가져다 주는 부정적 영향을 최소화하고 긍정적 영향을 보다 건전한 방향으로 발전시키는 노력이 중요하다. 전체 사회를 당장 변화시키는 것이 어렵겠지만 우리가 하루하루의 삶을 영위하고 있는 지역사회야말로 그 변화를 실험할 수 있는 가장 좋은 시험장이 될 것이다. 지방자치의 본격적인 실시는 이를 위한 하나의 계기가 될 것이다.
참고자료>
1. 녹색연합, 98-99 한국환경보고서, ‘지방자치단체의 환경친화도 평가와 시민운동 실천과제’
2. 녹색연합, 98 전국지방자치단체 환경친화도 조사
3. 녹색연합, ‘녹색연합 정책제언집’
4. 한국도시연구소, 생태도시론, 박연사
5. 계간 ‘환경과 생명’ 역음, 녹색한국의 구상, 숲과 나무
6. 경실련, ‘우리 사회 이렇게 바꾸자’
