○ 작성자:정책부
○ 작성일:1999년 9월 10일(금) 16:37
[녹색연합 정책토론자료] 환경분쟁 해결을 위한 행정기관의 역할
조 진 상 / 녹색연합 정책위원, 국민고충처리위원회 전문위원
최근 민선자치단체장 시대에 접어 들어 환경분쟁은 두가지 방향으로 나뉘어 나타날 것으로 전망된다. 먼저, 지역간 환경분쟁은 매우 잦아질 것으로 전망된다. 민선자치단체장 출범 후 이미 나타난 분쟁만도 ▲ 군포시와 김포매립지 주민과의 산본쓰레기소각장 백지화를 둘러 싼 쓰레기 분쟁을 비롯하여, ▲ 청주시와 청원군간 ▲ 강원도 춘천시와 홍천군간 ▲ 경남 진주시와 사천시간 ▲ 전북 전주시와 완주군간의 쓰레기매립장을 둘러싼 분쟁을 들 수 있다.
지역간 환경분쟁이 잦을 것으로 예상되는 이유는 과거 중앙정부가 주도한 각종 환경정책은 ▲ 사업의 경제적 효율성만을 중시하여 광역화, 대규모화, 획일화, 사후처리위주의 성격을 많이 지니고 있으며 ▲ 사업의 계획 및 시행과정에서 당해 지방자치단체 또는 지역주민의 의사가 무시되는 경우가 많았던 것이 민선자치단체장 시대에 마찰을 빚고 있기 때문이다.
이와는 달리, 지역내 환경분쟁은 여러가지 변수가 있어 전망에 어려움이 있긴 하나, 대체적으로 이전보다 많이 줄어 들 것으로 보인다. 이는 민선자치단체장이 가능한 한 비밀행정을 지양하고 주민의사를 수렴하며 신뢰행정을 구현하며, 행정기관과 주민간의 불필요한 갈등을 지양하고, 환경문제에 적극적으로 대처할 것이라는 기대때문이다.
이하에서는 먼저, 민선자치단체장시절 이전의 두가지 환경분쟁사례를 통해 환경분쟁의 원인을 검토한 후 민선자치단체장 시대에 있어 환경분쟁해결을 위한 행정기관의 역할을 논의하기로 한다.
1. 환경분쟁의 사례
가. 우장산 체육시설 건립관련 환경분쟁
우장산은 서울특별시 강서구의 동쪽 중앙에 위치하는 야산으로서 이 일대는 1971년 우장산 근린공원으로 지정된 이후 1983년 공원조성계획이 결정되었으며 357,000㎡의 부지에 현재 축구장, 배드민튼장, 테니스장, 궁도장등의 체육시설과 구민회관, 청소년 센타, 직업훈련원 등의 건축물이 들어 서 있다.
강서구청은 1990년 서울특별시의 생활체육활성화지침에 의해 강서구민 체육센타를 건립하기로 계획하고 우장산근린공원내 내발산동 산9-1번지를 부지예정지로 선정하고 서울특별시 도시공원심의위원회에 심의를 요청하였으나 임상훼손이 우려된다는 이유로 부결 결정됨에 따라 이전의 지점에서 150미터 떨어진 내발산동 산17번지로 부지를 변경하여 재심의를 요청한 바 건립가능하다는 심의결과를 통보받았다. 건립예정인 구민체육센타는 부지면적 6,585㎡, 건축면적 2,255㎡ (연면적 4,357㎡)의 지상3층 지하1층 규모로서 1994년 8월 시공측량이 시작되면서 지역주민과의 분쟁이 발생하게 되었다.
지역주민은 ▲ 체육센타 설치 예정지가 녹지자연도 8등급에 속하는 우수한 산림에 속하며 입목본수도도 80%이상의 경사가 급한 지역에 굳이 6,580㎡의 녹지에 체육센타를 설치하고자 하는 것은 심각한 녹지파괴를 야기하는 것이며, ▲ 공사가 착수하기 직전까지 강서구청이 체육센타건립을 추진하고 있다는 사실을 주민중 어느 누구도 알지 못할 정도로 비밀행정을 해왔다는 점, ▲ 이미 부지내에 구민회관, 청소년센차, 직업훈련원 등 각종 건축물이 들어 서 있는 처지에 부지매입비가 별도로 소요되지 않는다는 이유로 주민의 휴식처인 공원을 잠식하려고 하는 것은 납득하기 힘들다는 점, ▲ 인근 1㎞이내에 수영장이 2개 있어 굳이 우장산내에 수영장을 지을 필요성이 그다지 높지 않다는 점, ▲ 계획상으로는 49대분의 주차장만을 설치한다고 하나 시설이용자의 수로 볼 때 이보다 훨씬 많은 주차장이 필요하게 되어 체육센타 설치 후 추가적인 녹지훼손이 이루어질 가능성이 높은 점 등을 들어 체육센타 설치를 재고하여 줄 것을 요구하고 있다.
이에 반해 강서구청은 ▲ 체육센타의 사업규모는 환경영향평가법에 의한 환경영향평가대상사업에 해당되지 않아 별도의 환경영향평가를 받을 필요가 없는 사업이라는 점, ▲ 입지의 적정성에 있어서는 환경, 조경, 도시계획, 임업등의 분야에 대한 전문가들로 구성되어 있는 서울특별시 도시공원심의위원회의 위원들이 면밀히 검토, 심의하여 결정된 것이라는 점, ▲ 체육센타의 건립은 구민 대다수가 원하는 숙원사업으로서 건립계획이 확정된 후 구민의 대표기관인 구의회에서 구정업무보고 및 행정감사등을 통하여 수차에 걸쳐 보고하고 구의회에서 예산을 승인한 사항이므로 전 구민의 의사가 반영된 사업이라는 점, ▲ 기존 수목중 이식하더라도 잘 생육하는 느티나무, 버즘나무, 잣나무 등 4종 569주는 공원내에 이식코자 하며 체육센타 신축과 동시에 건물전면과 건물 후면 절개지에 아름답게 조경을 하기 때문에 자연보호를 이유로 체육센타건립을 반대하는 주민들의 주장은 설득력이 희박하다는 점, ▲ 체육센터건립은 도시공원법 등 관계 법규에 적합하고 행정절차상 하자가 없는 행정처분으로서 강서구의 중심지에 위치하여 구민의 이용이 편리하고 부지매입비 (약26억원 추정)가 추가로 소요되지 않는다는 점을 들어 주민의 요구를 수용할 수 없슴을 밝히고 있다.
나. 광주 고체연료화 시설설치 관련 환경분쟁
광주직할시 북구 동림동 산 166번지 일대 15,597㎡ 부지의 서쪽으로는 영산강과 접하고 있고 동쪽으로는 자연녹지와 접하고 있으나 북쪽과 남쪽으로는 주거밀집지역으로서 가장 가까운 유일가든 아파트의 경우 고체연료화시설 예정지와 100미터 가량 떨어져 있다. 고체연료화시설이란 가연성 쓰레기를 원료로 하여 고체연료를 제작하는 시설로서 광주광역시에서는 (주) 건진미화가 북구 일곡동 소재 매립지에 1일 15톤 규모로 위 시설을 운영하고 있던 중 위 시설이 이전해야 할 입장에 있어 광주광역시와 (주) 건진미화는 위 동림동 산 166번지의 부지를 적지로 선정하여 1993년 12월 29일 도시계획시설결정하고 1994.3.30. 도시계획시설 실시계획인가하였으며 1994.4.19. 건축허가를 득하는 등 각종 승인절차를 완료하였다.
지역주민들은 ▲ 고체연료화시설이 설치되어 운영되면 쓰레기 수거차의 통행으로 인해 자동차 소음이 증가하고, 교통안전의 위협이 있으며, 쓰레기로부터 발생되는 악취, 분진, 혐오감등이 초래되고 고체연료화시설의 운영으로 인한 공장소음 및 대기오염이 발생될 가능성이 높을 뿐만 아니라 연료를 소비할 때 심각한 2차적 대기오염이 발생될 소지가 많은 점, ▲ 폐기물 처리시설의 승인과정에서 건축허가등에 있어서 불법적 조항이 포함되어 있으며 법에서 정하고 있는 주민참여조항을 극히 형식적으로 거침으로써 주민의견이 배제되었을 뿐만 아니라 위 시설의 승인절차 및 사후 행정과정에 있어서 수차에 걸쳐 주민을 기만한 행위로 인해 행정에 대한 신뢰성을 주지 못한 점, ▲ 시설에정부지의 인근에는 유일가든.삼호가든.우미.미라보.금호타운.현대.일신.? 杵耉팎컷??동배.불공부락, 신창동등 자연부락까지 합하면 13,000여 세대가 거주하고 있으며 삼익아파트 1,500세대가 분양중인데다 주공 아파트 5,400여 세대가 내년부터 인근에 들어설 계획으로 있어 이와 같은 인구밀집지역에 폐기물처리시설이 입지하는 것은 상식적으로 이해하기 어렵다는 점, ▲ 이미 국내에서 실패가 입증된 고체연료화시설의 설치를 역점사업으로 추진하여 막대한 재원을 특정업체에 지원하겠다는 것은 예산낭비이며, ▲ 설혹 고체연료화시설이 폐기물관리상 꼭 필요한 시설이라고 인정할지라도 아직 그 기술수준이 명확하게 검증되지 아니한 상태에서는 가급적 주거지역과 인접한 지역에 입지를 결정하는 것은 피해야 한다는 점등을 들어 부지선정을 재고하여 줄 것을 요구했다.
이에 광주광역시 측에서는 ▲ 위 폐기물 처리시설은 도시계획법 제2조 제1항 나목에 게기된 시설이며 광주직할시에서 발생하는 가연성 쓰레기를 고체연료화함으로써 대체 에너지 개발, 자원재활용 및 쓰레기 감량화로 시민생활환경을 개선하고자 하며, ▲ 주민의견청취등의 절차를 거쳐 적법하게 결정된 도시계획시설이므로 취소는 불가하다는 점, ▲ 쓰레기 운반 및 처리로 인한 환경오염을 방지하기 위해 부지 북측 유일아파트앞 통행로를 폐쇄하고, 청소차량은 부지남측 하남공단 진입로에서만 진.출입하고 쓰레기 운반차량은 완전밀폐된 압착차량만 사용하며 외부와 완전밀폐된 건물내에서 전 공정을 이행하며, 대기.소음등 배출시설의 설치 허가시 법정기준이상을 확보하도록 조치하며, 아파트 단지의 북쪽에 폐기물 처리시설을 격리하는 폭 5미터의 수목림대를 조성할 계획이라는 점, ▲ 생산공정에서 인근 주민에게 피해가 없으며, 오염방지시설의 완비로 인근에 피해가 없을 것이므로 주민요구는 수용할 수 없다고 주장하고 있다.
2. 환경분쟁해결을 위한 행정기관의 역할
가. 분쟁해결과정에서 주민과 지방자치단체간의 합의를 중요시하는 원칙의 고수이다.
우리나라의 경우 오랜 중앙집권적 행정관행으로 인해 국가가 환경분쟁에 직접 뛰어드는 경우가 흔했으며 이로 인해 지방의 의사결정권이 침해되는 경우가 많았다. 지방자치단체로서도 자기책임하에 문제해결을 위해 노력하기보다는 중앙정부 또는 상위 지방자치단체에 의존하는 행태를 보이곤 했다. 민선자치단체장 시대의 환경분쟁은 가능한 한 당사자간의 합의를 우선할 수 있도록 하여야 한다. 당장 합의가 이루어지지 않는다고 해서 성급하게 중앙정부나 상급자치단체가 개입하는 것을 삼가해야 하며 불가피한 경우에 한해 극히 제한적으로 중재 또는 조정하는 방식으로 운용되어야 한다.
지난 7월 내무부는 『지방자치제 조기정착을 위한 발전과제』라는 보고에서 국무총리실 산하에 신설될 분쟁조정위원회에 이행명령과 대집행권을 부여하여 이 위원회가 자치단체간 분쟁을 사실상 강제적으로 직권조정할 수 있도록 할 방침임을 밝히고 있다. 그러나 이러한 방식은 보고의 제목에서처럼 지방자치제를 조기에 정착시키는 것이 아니라 새로운 중앙집권화의 시도로 보여지며 이는 명백한 지방자치권의 침해에 속한다. 또한 환경분쟁의 해결에 있어서도 단기적으로는 성과가 있는 것처럼 보일지 몰라도 긴 안목으로 보면 기존의 중앙집권적 행정의 연속이나 마찬가지의 결과를 초래할 것이다.
나. 정부는 사업시행시 지역주민의 의사를 적극적으로 수렴하는 장치를 마련해야 한다.
도로, 공원, 폐기물처리시설 등 도시계획법에서 규정하는 각종 도시계획시설은 지역환경에 많은 영향을 미친다. 그러나, 현행 도시계획법에는 이렇게 중요한 사안에서조차 지역주민의 의사를 적극적으로 반영하는 장치가 마련되어 있지 않다. 도시계획법 제16조의 2에 의하면 “시장 또는 군수는 제11조에 의해 도시계획을 입안하고자 할 때에는 이를 도시계획의 입안에 반영하여야 한다”고 되어 있으나 실제로 주민의견의 청취는 도시계획법 시행령 제14조의 2 제6항에 의하면 “일간신문에 2회 이상 공고하고 14일 이상 일반에게 공람시켜야 한다”고만 정하고 있다. 사실 이러한 정도의 공람공고만으로는 당해 사업과 밀접한 이해관계가 있는 주민들조차 그 내용을 제대로 파악하기 어려운 것이 현실이다.
환경분쟁을 사전에 예방하기 위해서는 가능한 한 계획의 초기단계부터 적극적으로 주민의 의사를 반영하는 것이 필요하다. 산본소각장의 경우만 해도 주민참여가 배제된 채 소각장 건설이 추진된데에 근본원인이 있슴은 잘 아는 바이다. 지금까지 지방자치단체는 법에서 정한 주민참여절차를 형식적으로 거친 것만으로 의무를 다했다는 태도를 견지하는 경우가 많았다. 이러한 태도로는 환경분쟁해결에 결코 도움이 되지 않는다. 도시계획법이나 환경영향평가법에서 주민참여절차를 강화하는 제도개선이 필요하며 아울러 법률개정이 이루어지지 않더라도 지방자치단체는 지방조례에 의해 주민참여절차를 강화하는 것이 환경분쟁발생예방의 지름길임을 명심해야 한다. 지방자치단체는 지역신문.방송, 지역설명회, 지역포럼, 주민투표, 시장의 편지 등 다양한 주민참여수단을 통해 실질적인 주민참여가 이루어지도록 노력할 필요가 있다.
다. 중재자를 통한 환경분쟁해결의 모색이다.
오늘날 환경분쟁이 쉽게 해결되지 않는 요인 중 하나는 행정기관과 전문가에 대한 불신이다. 주민들은 밀실행정.비밀행정을 일삼는 행정기관에 대해 믿지 못하며 환경영향평가도 요식적 행위로 취급되어 환경영향평가를 행한 전문가집단에 대한 신뢰도 땅에 떨어져 있다. 또한 행정기관이 보유하고 있는 각종 정보에 대해 주민들은 접근이 어렵거나 전문적 지식이 부족하여 이를 제대로 이해하기 어려운 경우도 많다. 그 결과 주민과 행정기관의 주장이 팽팽하게 맞서 더이상 대화도 타협의 여지도 없게 되고 분쟁이 장기화되고 소모적인 경우가 많다. 더우기 양 당사자가 감정적으로 대립되어 있는 경우에는 국가의 공권력에 의한 분쟁조정도 쉽게 수용하지 않게 된다. 또한 환경피해에 대한 책임소재를 명백하게 밝히기가 어렵거나 분쟁 당사자 주장이 모두 나름대로 일리가 있어 어느 한 쪽을 두둔하기 어려운 경우가 많은 환경문제의 특성으로 인해 공권력에 의한 분쟁해결은 한계가 있다.
이 경우 환경분쟁해결의 한 방편으로서는 양측의 동의하에 명망있고 권위있는 중재자를 선정하여 그의 중재안에 따르는 것도 고려함직하다. 환경분쟁을 조정하거나 중재하는 제도적 장치로는 1991년에 환경부에 설치된 환경분쟁조정제도나 한국형 옴부즈만제도로서 작년 4월에 도입된 국민고충처리위원회를 들 수 있다. 민간차원에서 중재에 의한 환경분쟁해결을 시도한 경험으로는 배달녹색연합이 김포쓰레기매립장 설치 및 운영과 관련해 민간환경영향평가를 실시한 것을 예로 들 수 있을 것이나 아직 우리나라에서 크게 활성화되어 있지는 못하다. 중재에 의한 환경분쟁해결의 가장 큰 관건은 전문지식을 갖추고 있으면서도 중립적인 위치에서 일할 수 있는 중재자의 선정에 있다고 할 것이다.
라. 환경피해주민들에 대한 정당한 보상과 지방자치단체간 합리적 재원분담기준을
마련하여야 한다.
여기에서 환경피해란 환경오염으로부터의 피해를 의미하기도 하지만 경제적 개발의 제한으로부터 오는 피해를 포함하는 개념으로 받아 들여져야 한다. 팔당수질보전특별대책지역의 경우 토지이용에 있어서 심각한 제한을 받고 있으나, 특별대책지역의 지정으로 인해 실질적으로 혜택을 입고 있는 서울.인천과 같은 대도시가 부담하는 재정보전조치로서는 팔당상수원 관리사무소 운영비용의 분담과 팔당상류지역 하수처리장 운영비용 분담이 전부이다. 특별대책지역이 지정됨으로 인해 당해 지역의 개발이 심각하게 제한되는 문제에 대해서는 아무런 대책이 마련되어 있지 않다.
마. 지역간 환경분쟁에 있어서 광역환경행정문제를 담당할 협의체의 설치 및 운영이다.
환경분쟁을 야기할 뿐만 아니라 분쟁이 발생한 후 해결이 잘 되지 않는 원인중 하나는 분쟁당사자간의 원활한 의사소통통로 또는 의사결정기구가 제대로 갖추어져 있지 않기 때문이다. 우리나라의 지역간 환경분쟁과정을 보면, 분쟁이 표면화된 후에야 비로소 지방자치단체의 장 또는 환경부장관등의 최고책임자가 직접 수습에 나서는 경우가 많고 합리적 해결방안을 모색하기 보다는 사태수습을 위한 정치적, 권력적 해결방안을 모색하는 경우가 많다. 또한 문제의 본질은 그대로 둔 채 미봉책으로 끝나는 경우가 많으며 분쟁발생을 사전에 예방하는 노력보다는 분쟁이 이미 발생한 사후에 수습하는 조치가 대부분이다.
지역간 환경문제는 분쟁당사자가 다수임으로 인해 의사결정이 쉽지 않다. 뿐만 아니라 환경문제는 전문적 지식과 기술이 요구되며, 인과관계가 복잡하다. 환경분쟁의 해결을 위해서는 단순히 환경공학적 또는 생태학적 지식 뿐만 아니라 정치.행정.경제적 상관관계에 대한 이해가 필요하다. 따라서, 자치단체의 일반행정조직으로는 이러한 요구에 탄력적으로 대응하기가 곤란하다.
이와 같은 문제를 극복하기 위해서는 지역간 환경문제를 다룰 자치단체조합으로서 목적조합을 설치.운영할 필요가 있다. 특히 광역적 수질관리 또는 상수공급, 광역적 쓰레기 처리시설의 설치 및 관리 등의 분야에서 목적조합구성의 필요성이 많다. 목적조합은 지역특성과 필요에 따라 다양한 권한을 가질 수 있으나 우리나라의 김포 쓰레기 매립지 관리조합과 같이 단순집행적 성격만을 갖는 것이 아니라 예산편성 및 집행권, 인사권, 사업계획 및 집행권을 가지고 있는 것이 보통이다. 목적조합의 중요사안의 결정에 있어서는 다양한 집단 (행정가, 지방의원, 지역주민, 전문가, 이익집단)의 참여가 필요하다.
