[시민사회단체연대회의 긴급토론회]
참여정부 주민투표제도, 무엇이 문제인가
– 방폐장 주민투표를 중심으로 –
– 일시 : 2005년 9월 27일(화) 오후 2시
– 장소 : 원불교 종로교당
– 주최 : 시민사회단체연대회의
[발제문]
참여정부의 주민투표정책, 무엇이 문제인가?
하승수 변호사 (주민소환제입법운동본부 법안팀)
1. 주민투표법의 제정 과정
○ 1994년 3월 16일 개정된 지방자치법 제13조의2에서는 “①지방자치단체의 장은 지방자치단체의 폐치ㆍ분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다. ②주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건ㆍ기타 투표절차 등에 관하여는 따로 法律로 정한다”라고 규정하여 주민투표법을 제정할 근거를 마련하였음.
○ 한편 주민투표법 제정 이전에도 사실상 주민투표는 일부 이루어져 왔음. 경남 통영시에서 관광케이블카 설치를 둘러싼 주민투표를 실시하기도 하였음.
○ 그러나 지방자치법에 위와 같은 조항이 신설된 이후에도 10년 가까이 정부는 주민투표법을 제정하지 않고 미뤄왔음. 14대 국회에서 2차례, 15대 국회에서 1차례 등 모두 3차례에 걸쳐서 법(안)이 국회에 발의되기도 하였으나 법제정에는 이르지 못했음.
○ 2003년 출범한 노무현 정부는 참여정부를 표방하며, 지방분권을 추진해 왔음. 이와 관련하여 노무현 정부는 2003년 주민투표법(안)을 국회에 제출하였고, 2003년 12월 29일 국회를 통과한 주민투표법은 2004년 7월부터 시행되고 있음.
2. 주민투표법 제정 전후의 참여정부의 주민투표 정책의 문제점
가. 주민참여를 사실상 봉쇄한 주민투표법 입법
○ 그러나 주민투표법의 입법과정에서부터 정부가 제출한 주민투표법(안)은 시민사회로부터 많은 비판을 받았음. 비판의 핵심은 “주민들은 활용할 수가 없고, 중앙정부와 지방자치단체장만 활용할 수 있는 법안이다”라는 것이었음. 즉 주민참여제도가 아니라 중앙정부나 지방자치단체가 ‘정책을 합리화’하거나 ‘정책에 대한 면죄부’를 받기 위해 활용하는 제도로 변질될 우려가 높다는 것이었음
○ 이에 대해 참여연대, 경제정의실천시민연합, 행정개혁시민연합, 함께하는 시민행동 등 16개 주요 시민사회단체가 참여한 ‘분권과 참여를 위한 시민사회 네트워크’는 정부의 입법예고안에 대한 의견서를 제출하기도 했고, 2003년 11월 17일에는 기자회견을 열어, “정부가 제출한 주민투표법(안)이 ‘주민참여의 보장’이라는 측면에서는 매우 미흡”하다는 것을 지적하기도 했음.
○ 실제로, 국회를 통과한 주민투표법은 주민들이 주민투표의 실시를 청구하기 위해서는 사실상 불가능할 정도의 서명을 받아야(전체 유권자 총수의 5분의1에서 20분의1 사이)하는 반면에, 중앙정부의 장관은 언제든지 지방자치단체에 대해 주민투표의 실시를 요구할 수 있게 되어 있는 법안이었음.
나. 부안 방폐장 주민투표를 둘러싼 일관성없는 정부의 태도
○ 한편 2003년도 하반기에는 부안 방폐장 문제와 관련하여 주민투표의 실시여부가 쟁점이 되었음. 주민투표는 부안군수의 방폐장 유치신청 이후 지역주민들의 저항이 거세어지자 2003년 8월 김두관 당시 행정자치부장관이 제안한 바 있었고(당시에 김두관 장관은 주민투표를 2003년 가을이나 연말쯤에 시행할 것을 주장했다), 고건 국무총리도 부안사태에 대한 해법으로 제시한 바 있음. 그러나 정부는 주민투표의 실시 자체에는 원칙적으로 동의하면서도, 투표실시를 위한 구체적인 일정을 전혀 밝히지 않고, 시간을 끌었음.
○ 이에 부안의 반대주민들이 독자적인 주민투표를 추진하게 되었고, 2003년 12월에는 전국의 시민사회, 종교계, 학계에 민간차원의 주민투표를 관리해 줄 ‘주민투표관리위원회’의 구성을 호소하였음. 그리고 부안 사태의 조속한 해결에 동의하던 시민사회, 종교계, 학계에서 참여하여 2004년 1월 ‘부안 방폐장 유치 찬.반 주민투표관리위원회(이하 “부안 주민투표관리위원회”라 한다)가 구성되게 되었고, 2월 14일 민간차원의 주민자치적 주민투표가 실시되게 되었음.
이 주민투표에서 투표율은 72.04%가 나왔으며, 이는 지방선거나 국회의원 선거의 투표율을 뛰어넘는 높은 투표율이었음. 그리고 37,540명의 투표자중에서 방폐장 유치 찬성이 2,146명, 반대가 34,472명을 기록하여 반대율이 91.83%를 기록했음. 그러나 정부는 이러한 주민투표의 결과를 인정하지 않았음.
○ 정부가 먼저 주민투표의 실시가능성을 언급했음에도, 주민투표의 실시를 미룬 것은 결국 주민투표의 결과가 정부정책과 반하게 나오는 것을 두려워한 것으로 판단됨. 그러나 주민투표는 설사 그 결과가 정부가 의도하는 방향과 다르게 나오더라도 받아들일 수 있어야 하는 것임. 그래야만 주민투표가 민주주의에 기여할 수 있음. 그런 점에서 정부가 부안 방폐장 추진과 관련하여 저지른 다른 실책들 못지 않게(졸속적인 추진, 금권을 동원한 여론조작 시도, 폭력적인 공권력 투입 등), 주민투표에 대해 일관성없고 관료주의적인 태도로 접근한 것은 비판받아야 마땅함.
다. 주민청구는 없고, 중앙정부 주도의 주민투표만 실시
○ 2004년 주민투표법 시행 이후에 참여정부는 2개의 주민투표를 추진하였음. 첫 번째로 지난 7월 27일 제주도 행정구조 개편에 관한 주민투표를 실시하였음. 이 주민투표는 행정자치부 장관의 주민투표실시요구에 의해 제주도지사가 발의하는 절차를 밟아 이루어지게 된 것이었음.
두 번째는 오는 11월 2일로 예정된 중.저준위 방폐장 추진과 관련된 주민투표임. 부안에서 방폐장을 설치하려는 시도가 사실상 불가능해지자, 산업자원부는 ‘중.저준위방사성폐기물처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법’을 입법추진하였음.
국회를 통과하여 지난 3월 31일부터 시행되고 있는 ‘중저준위방사성폐기물처분시설유치지역지원에관한특별법’ 제7조에서는 “산업자원부 장관은 주민투표법 제8조의 규정에 의한 주민투표를 거쳐 유치지역을 선정하여야 한다”라고 규정하고 있음. 주민투표법과 위 특별법에 근거하여 산업자원부 장관은 지난 9월 16일 경주, 군산, 포항, 영덕의 4개 지역에 대해 주민투표 실시를 요구한 상태임.
○ 반면에 주민투표법 실시이후에도 주민들의 청구(주민투표법에 따라 일정수 이상 주민들의 연서를 받아 청구하는 것)에 의해 주민투표가 실시된 사례는 전혀 없는 것으로 파악되고 있음. 이는 주민투표법 자체가 주민들의 주민투표 청구를 매우 어렵게 규정하였기 때문임.
그에 따라 주민투표제도는 주민참여제도로서의 의미를 잃어버린 상태임. 이것은 주민투표법 제정당시부터 우려되었던 문제가 현실로 나타난 것임. 그러나 정부는 이에 대해 아무런 개선책도 내놓지 않고 있은 상황임.
3. 11월 2일로 예정된 방폐장 관련 주민투표의 핵심적 문제점
가. 금권, 관권에 의해 공정성을 상실한 주민투표
○ 산업자원부의 주민투표실시요구가 있기 이전부터 예정된 지방자치단체들이 지방자치단체 예산을 유치찬성단체에 지원하고, 공무원들이 유치찬성운동에 깊숙이 개입하는 등 주민투표의 공정성을 근본적으로 훼손하는 일들이 발생해 왔음.
○ 군산의 경우, 지난 6월 4일 국책사업추진비로 3억6천5백만원의 예산을 편성하여 유치찬성운동을 지원하고 있음. 또한 군산시청에 국책사업추진팀을 구성하고 유치찬성단체인 (사)국책사업추진단을 군산시장 권한대행이 공개적으로 지원하고 있으며(출범식 참석 등), 군산시 공무원들도 유치찬성운동에 적극 간여해 왔음(‘원자력을 바로 알고 사랑하는 공무원 모임 결성’ 등). 또한 (사)국책사업추진단에는 군산시 교육장, 해양경찰서장, 소방서장, 세무서장이 참여하고 있는 등 각 분야 공무원들이 깊숙이 개입하고 있음.
○ 경주의 경우 지난 7월 8일 국책사업유치활동비 명목으로 12억원을 편성하여 유치찬성단체에 지원하고 있음.
○ 주민투표법상 사전투표운동이나 공무원의 투표운동이 금지되어 있음에도 불구하고, 사실상 주민투표 실시가 예정된 상황에서 공무원들이 광범위하게 동원되고 지자체 예산이 투입되어 유치찬성활동이 이루어진 것은 이미 주민투표의 공정성을 회복할 수 없을 정도로 손상시킨 것임.
○ 한편 산업자원부의 담당 국장이 경주에서 “방폐장 유치결과에 상관없이 지자체의 활동경비 전액을 사후 국비로 보전하겠다”고 밝힌 것도 주민투표의 공정성을 근본적으로 저해한 것임. 국가는 지방자치단체에 예산지원을 하고, 지방자치단체는 유치찬성단체에 예산지원을 하여 유치찬성운동을 하게 되면, 공무원의 주민투표운동을 금지한 주민투표법의 조항은 사실상 유명무실해지게 될 것임.
나. 인근 지방자치단체 주민들의 참여 배제
○ 방폐장의 영향(안전상의 문제 뿐만 아니라 사회적, 경제적 영향까지 포함)이 미치는 것은 방폐장이 입지할 행정구역에만 그치는 것은 아님. 방폐장 입지가 인근 지방자치단체와 인접할 경우에는 오히려 인근 지방자치단체 주민들이 받을 사회적, 경제적 영향은 방폐장이 소재할 지방자치단체 못지 않을 수 있음.
○ 그러나 이번 주민투표는 인근 지방자치단체 주민들의 참여를 완전히 배제한 상태에서 추진되고 있음. 실제로 군산 비응도 인근의 충남 서천, 경주 인근의 울산 북구 주민들이 강하게 반발하고 있음에도 이들에 대한 의견수렴을 전혀 하지 않는 것은 큰 문제임.
주민투표법 제8조 제1항에서도 중앙행정기관이 국가정책의 수립에 관하여 주민의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 “관계 지방자치단체의 장”에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있게 되어 있음. 이 때에 “관계 지방자치단체”는 마땅히 방폐장 설치와 관련하여 사회적, 경제적 영향이 있을 수 있는 인근 지방자치단체까지 포함하는 것으로 볼 수 있음. 그런데 산업자원부가 단순히 행정구역만을 기준으로 하여 주민투표 실시를 요구한 것은 주민의견수렴을 성실히 하려는 노력을 포기한 것임.
○ 주민들이 자신들의 삶과 밀접한 중요정책결정사항에 대하여 투표를 통해 의사를 표시할 수 있는 것이 주민투표(referendum)제도라면, 인근 지방자치단체의 주민들도 방폐장이 자신들의 삶에 영향을 미칠 수 있다면 투표를 통해 의사를 표시할 수 있어야 함.
다. 중앙정부의 계획에 따라 밀어붙이기 식으로 진행되는 주민투표
현재의 주민투표일정은 모두 산업자원부가 계획한 대로 이루어지고 있음. 주민투표 일자도 산업자원부의 계획에 의해 4개 지방자치단체가 동시에 실시하는 것으로 되어 있음. 그리고 산업자원부는 투표율과 찬성율 경쟁을 붙이고 있음. 이는 지방자치단체의 자율적 판단을 저해하는 것임. 아울러 근본적으로 중앙정부의 주도에 의해 이루어지는 주민투표는 진정한 민의를 왜곡할 가능성이 높다는(금권, 관권, 광고 등 일방적 홍보에 의해) 점에서도 우려스러운 상황임.
4. 현행 주민투표법의 문제점과 개선방향
현행 주민투표법의 문제점이 드러나고 있는 상황에서 주민투표법의 개선이 필요함. 특히 당초에 시민사회의 우려가 있었던 부분들이 현실로 드러나고 있는 상황이므로 현재 드러난 문제점과 시민사회의 의견을 수렴하여 제도개선을 해야 할 것임.
가. 제8조(국가정책에 관한 주민투표) 조항
○ 주민투표법 제8조는 국가정책에 관한 주민투표에 대해 규정하고 있음. 즉 “중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(廢置)·분합(分合) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정자치부장관과 협의하여야 한다”라는 규정이 그것임.
○ 이 조항에 대해서는 법 제정당시부터 “중앙행정기관이 면피용으로 실시하는 주민투표로 전락”할 것이라는 우려가 제기되었음. 그리고 이러한 우려는 현실화되고 있음.
○ 근본적으로 주민투표 요구권을 중앙행정기관이 갖는 주민투표제도는 불필요한 것임. 타국의 입법례를 보더라도 주민투표 요구권은 주민들이 갖는 것이 원칙이고, 확대하더라도 지방의회가 갖는 정도에 불과함. 독일의 경우에도 일반적으로 주민청구에 의해 주민투표를 실시할 수 있으며, 일부 주에서만 의회의 발의에 의한 주민투표를 인정하고 있음.
○ 따라서 주민의견수렴을 위해 국책사업에 대한 ‘자문적 주민투표’가 필요하다고 하더라도, 이는 지방자치 차원에서 주민들의 청구에 의해 이루어져야 하며, 중앙행정기관의 장이 주민투표요구권을 가지게 되면 지금처럼 행정에 유리한 시점과 투표실시구역을 정하여 투표를 실시하게 되어 근본적으로 주민투표의 공정성을 기할 수 없음. 현재 방폐장과 관련하여 금권, 관권을 동원하여 몇 개월동안 사실상의 투표운동을 실시한 다음에 일방적으로 투표실시날짜를 정하여 투표실시를 추진하고 있는 것이 문제를 단적으로 드러내 주고 있음.
○ 따라서 국가사무에 대해 ‘자문적 주민투표’를 인정한다 하더라도, 중앙행정기관에게 주민투표실시요구권을 부여하여서는 안 될 것임. 궁극적으로 주민투표법 제8조는 삭제되는 것이 바람직함. 국책사업에 대한 주민투표도 지방자치 차원에서 자율적 판단에 의해 실시될 수 있도록 해야 할 것이며, 주민들의 투표청구권이 반드시 보장되어야 함.
○ 참고로 일본에서는 주민투표법이 제정되어 있지 않지만, 지방자치차원에서 국가적 사업에 대한 주민투표가 실시되고 있음. 원자력발전소 유치에 관한 니이가타현 마키정(町)의 주민투표(1996년 1월)를 시작으로 산업폐기물 처리장 유치에 대한 기후현 미타케정의 주민투표(1997년 6월), 미군기지의 확장과 해상기지건설에 대한 오키나와현 현민투표(1996년 9월)등이 연이어 행해지고 있으며, 2000년 1월 23일에는 도꾸시마시에서 하구언 건설계획에 대한 주민투표가 실시되기도 했음.
이처럼 국책사업에 관한 주민투표가 지방자치 차원에서만 실시될 경우에는 주민들의 의견을 공정하게 수렴하는 효과가 있을 수 있으나, 현재 한국의 주민투표제도는 중앙행정기관이 임의적으로 주민투표실시를 요구하고 투표일자, 투표실시구역도 중앙행정기관이 임의로 정할 수 있게 하여 오히려 주민자치를 훼손하고 있음.
나. 주민투표 청구 요건
○ 현행 주민투표법 제7조에서는 주민이 주민투표의 실시를 청구하기 위해서는 주민투표청구권자 총수(20세 이상 유권자 및 일정요건을 충족하는 외국인)의 20분의1 이상 5분의 1이하의 범위내에서 조례로 정하는 수 이상의 서명을 받아야 하는 것으로 규정하고 있음.
그러나 이러한 수치는 지나치게 높은 것임. 유권자 총수가 700만명을 넘는 서울, 경기의 경우에 20분의 1이라고 하더라도 35만명 이상의 서명이 필요함. 또한 기초지방자치단체의 경우에도 각 지방자치단체가 지나치게 높은 숫자를 요구하는 조례를 통과시켜(10분의 1 내외) 사실상 주민들에 의한 주민투표청구는 매우 어려운 상황임.
○ 이는 유권자 1-5%의 서명을 요구하는 미국의 예나, 10%의 서명을 요구하되 인구규모에 따라 일정한 절대숫자(상한선이 48,000명)를 채우면 주민투표 청구가 가능하도록 하고 있는 독일의 Nordrhein-Westfalen주의 경우에 비추어 보아도 매우 불합리한 것임.
<참고 : 독일의 Nordrhein-Westfalen주의 서명숫자 (Baden-Wurttemberg주의 경우에는 아래 숫자보다도 더 낮은 수준임)>
주민 10%의 서명이 있어야 하되, 지방자치단체의 주민규모별로 아래 각 서명수로도 충분.
50,000명 미만의 지방자치단체 : 4,000명
50,000명 이상 100,000명 미만의 지방자치단체 : 6,000명
100,000명 이상 250,000명 미만의 지방자치단체 : 12,000명
250,000명 이상 500,000명 미만의 지방자치단체 : 24,000명
500,000명 이상의 지방자치단체 : 48,000명
다. 주민투표의 대상
○ 한편 현행 주민투표법 제7조에서는 주민투표의 대상에 대해 규정하면서, 주민투표의 대상을 불합리하고 과도하게 제한하고 있음. 주민투표법 제7조 제1항에서는 주민투표의 대상에 대해 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항”으로 주민투표의 대상을 규정하고 있음. 그러나 “과도한”, “중대한”등의 불확정한 개념을 사용하여 주민투표의 대상 자체를 예측하기 어렵게 만들고 있으며, 자의적 해석의 소지를 부여하고 있음.
○ 또한 주민투표법 제7조 제2항에서는 주민투표에 부칠 수 없는 사항들을 광범위하게 나열하고 있음. 예를 들면 “지방자치단체의 예산.회계.계약에 관한 사항”도 주민투표의 대상에서 제외하고 있음.
그러나 지방자치단체의 예산,회계,계약에 관한 사항이야말로 지방자치단체 정책의 핵심이므로 주민투표가 필요한 것임. 따라서 주민투표의 대상을 불확정하게 만들고 과도하게 제한하고 있는 현행 주민투표법 제7조는 전면적으로 개정되어, 주민투표를 실시할 수 없는 경우에 대해서만 명확하고 한정적으로 열거를 하고 나머지 사항에 대해서는 주민투표를 자유롭게 실시할 수 있도록 해야 함.
5. 결론을 대신하여
풀뿌리 민주주의 실현을 위해 도입된 주민투표제도가 잘못된 방향으로 도입됨으로써 관료주의에 이용당하고 풀뿌리 민주주의를 오히려 저해하고 있음. 진정으로 주민들의 참여를 활성화시켜 지방자치를 살리고자 하는 것이 주민투표법의 제정취지라면, 주민들의 참여는 지나치게 제한하지 않아야 하고, 지방자치단체장이나 중앙행정기관에 의한 악용가능성은 원천적으로 봉쇄할 필요가 있을 것임.
▣참고문헌
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<첨부자료> 주민투표법
[제정 2004.1.29 법률 7124호]
제1장 총칙
제1조 (목적) 이 법은 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 지방자치법 제13조의2의 규정에 의한 주민투표의 대상·발의자·발의요건·투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리를 증진함을 목적으로 한다.
제2조 (주민투표권행사의 보장) ①국가 및 지방자치단체는 주민투표권자가 주민투표권을 행사할 수 있도록 필요한 조치를 취하여야 한다.
②공무원·학생 또는 다른 사람에게 고용된 자가 투표인명부를 열람하거나 투표를 하기 위하여 필요한 시간은 보장되어야 하며, 이를 휴무 또는 휴업으로 보지 아니한다.
제3조 (주민투표사무의 관리) ①주민투표사무는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 특별시·광역시 또는 도에 있어서는 특별시·광역시·도 선거관리위원회가, 자치구·시 또는 군에 있어서는 구·시·군 선거관리위원회가 관리한다.
②행정기관 그 밖의 공공기관은 주민투표관리기관으로부터 주민투표사무에 관하여 필요한 협조를 요구받은 때에는 우선적으로 이에 응하여야 한다.
제4조 (정보의 제공 등) ①지방자치단체의 장은 주민투표와 관련하여 주민이 정확하고 객관적인 판단과 합리적인 결정을 할 수 있도록 지방자치단체의 공보, 일간신문, 인터넷 등 다양한 수단을 통하여 주민투표에 관한 각종 정보와 자료를 제공하여야 한다.
②제3조제1항의 규정에 의한 선거관리위원회(이하 “관할선거관리위원회”라 한다)는 주민투표에 관한 정보를 제공하기 위하여 설명회·토론회 등을 개최하여야 한다.
③관할선거관리위원회는 제2항의 규정에 의한 설명회·토론회 등을 개최하는 때에는 주민투표에 부쳐진 사항에 관하여 의견을 달리하는 자가 균등하게 참여할 수 있도록 하여야 한다.
제5조 (주민투표권) ①20세 이상의 주민으로서 제6조제1항의 규정에 의한 투표인명부작성기준일 현재 그 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자(공직선거및선거부정방지법 제18조의 규정에 의하여 선거권이 없는 자를 제외한다)는 주민투표권이 있다.
②20세 이상의 외국인으로서 출입국관리 관계법령의 규정에 의하여 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격(체류자격변경허가 또는 체류기간연장허가를 통하여 계속 거주할 수 있는 경우를 포함한다)을 갖춘 자로서 지방자치단체의 조례가 정하는 자는 주민투표권이 있다.
③주민투표권자의 연령은 투표일 현재를 기준으로 산정한다.
제6조 (투표인명부의 작성 및 확정) ①주민투표를 실시하는 때에는 투표인명부작성기준일(제13조제2항의 규정에 의한 주민투표발의일을 말한다)부터 5일 이내에 투표인명부를 작성하여야 한다.
②투표인명부에 등재되어 있는 국내거주자중 투표일에 자신이 투표소에 가서 투표할 수 없는 자는 투표인명부작성기간중에 부재자신고를 할 수 있다.
③제1항의 규정에 의한 투표인명부의 작성·확정과 제2항의 규정에 의한 부재자신고의 절차, 부재자신고인명부의 작성 등에 관하여는 공직선거및선거부정방지법 제37조 내지 제46조의 규정을 준용한다.
제2장 주민투표의 대상 및 절차
제7조 (주민투표의 대상) ①주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다.
②제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 사항은 이를 주민투표에 부칠 수 없다.
1. 법령에 위반되거나 재판중인 사항
2. 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항
3. 지방자치단체의 예산·회계·계약 및 재산관리에 관한 사항과 지방세·사용료·수수료·분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항
4. 행정기구의 설치·변경에 관한 사항과 공무원의 인사·정원 등의 신분과 보수에 관한 사항
5. 다른 법률에 의하여 주민대표가 직접 의사결정주체로서 참여할 수 있는 공공시설의 설치에 관한 사항. 다만, 제9조제5항의 규정에 의하여 지방의회가 주민투표의 실시를 청구하는 경우에는 그러하지 아니하다.
6. 동일한 사항(그 사항과 취지가 동일한 경우를 포함한다)에 대하여 주민투표가 실시된 후 2년이 경과되지 아니한 사항
제8조 (국가정책에 관한 주민투표) ①중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(廢置)·분합(分合) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정자치부장관과 협의하여야 한다.
②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 주민투표의 실시를 요구받은 때에는 지체없이 이를 공표하여야 하며, 공표일부터 30일 이내에 그 지방의회의 의견을 들어야 한다.
③제2항의 규정에 의하여 지방의회의 의견을 들은 지방자치단체의 장은 그 결과를 관계 중앙행정기관의 장에게 통지하여야 한다.
④제1항의 규정에 의한 주민투표에 관하여는 제7조, 제16조, 제24조제1항·제5항·제6항, 제25조 및 제26조의 규정을 적용하지 아니한다.
제9조 (주민투표의 실시요건) ①지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다.
②다음 각호의 1에 해당하는 자(이하 “주민투표청구권자”라 한다)는 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위안에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다.
1. 그 지방자치단체의 관할구역안에 주민등록이 되어 있는 20세 이상의 주민(공직선거및선거부정방지법 제18조의 규정에 의하여 선거권이 없는 자를 제외한다)
2. 제5조제2항의 규정에 의하여 그 지방자치단체의 조례가 정하는 외국인
③주민투표청구권자 총수는 전년도 12월 31일 현재의 주민등록표 및 외국인등록표에 의하여 산정한다.
④지방자치단체의 장은 매년 1월 10일까지 제3항의 규정에 의하여 산정한 주민투표청구권자 총수를 공표하여야 한다.
⑤지방의회는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다.
⑥지방자치단체의 장은 직권에 의하여 주민투표를 실시하고자 하는 때에는 그 지방의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 동의를 얻어야 한다.
제10조 (청구인대표자의 선정과 서명의 요청 등) ①주민이 제9조제2항의 규정에 의하여 주민투표청구를 하고자 하는 때에는 주민투표청구인대표자(이하 “청구인대표자”라 한다)를 선정하여야 하며, 선정된 청구인대표자는 인적사항과 주민투표청구의 취지 및 이유 등을 기재하여 그 지방자치단체의 장에게 청구인대표자증명서의 교부를 신청하여야 한다.
②제1항의 규정에 의한 청구인대표자증명서의 교부신청을 받은 지방자치단체의 장은 청구인대표자가 주민투표청구권자인지 여부를 확인한 후 청구인대표자증명서를 교부하고 그 사실을 공표하여야 한다.
③청구인대표자와 서면에 의하여 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자는 그 지방자치단체의 조례가 정하는 서명요청기간 동안 주민에게 청구인서명부에 서명할 것을 요청할 수 있다. 이 경우 제11조제1항의 규정에 의하여 서명이 제한되는 기간은 서명요청기간에 산입하지 아니한다.
④청구인서명부에 서명을 한 자가 그 서명을 철회하고자 하는 때에는 그 청구인서명부가 지방자치단체의 장에게 제출되기 전에 이를 철회하여야 한다. 이 경우 청구인대표자는 즉시 청구인서명부에서 그 서명을 삭제하여야 한다.
제11조 (서명요청활동의 제한) ①지방자치단체의 관할구역의 전부 또는 일부에 대하여 공직선거및선거부정방지법의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일전 60일부터 선거일까지 그 선거구에서는 서명을 요청할 수 없다.
②공무원(그 지방의회의 의원을 제외한다)은 청구인대표자가 될 수 없으며, 서명요청활동을 하거나 서명요청활동을 기획·주도하는 등 서명요청활동에 관여할 수 없다.
③청구인대표자 및 그로부터 서명요청권을 위임받은 자가 아닌 자는 서명을 요청할 수 없다.
제12조 (청구인서명부의 심사·확인 등) ①청구인대표자는 제10조제3항의 규정에 의한 서명요청기간이 만료되는 날부터 특별시·광역시 또는 도의 경우에는 10일 이내에, 자치구·시 또는 군의 경우에는 5일 이내에 주민투표청구서와 청구인서명부를 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다.
②다음 각호의 1에 해당하는 서명은 이를 무효로 한다.
1. 주민투표청구권자가 아닌 자의 서명
2. 누구의 서명인지 확인하기 어려운 서명
3. 서명요청권이 없는 자의 요청에 의하여 행하여진 서명
4. 동일인이 동일한 사안에 대하여 2 이상의 유효한 서명을 한 경우에는 그 중 하나의 서명을 제외한 나머지 서명
5. 제10조제3항의 규정에 의한 서명요청기간외의 기간에 행하여졌거나 제11조제1항의 규정에 의하여 서명요청이 제한되는 기간에 행하여진 서명
6. 강요·속임수 그 밖의 부정한 방법에 의하여 행하여진 서명
7. 이 법의 위임에 의하여 그 지방자치단체의 조례가 정하는 방식과 절차에 위배되는 서명
③지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 주민투표청구서와 청구인서명부가 제출된 때에는 지체없이 주민투표청구사실을 공표하고, 청구인서명부 또는 그 사본을 7일간 공개된 장소에 비치하여 주민이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
④청구인서명부의 서명에 대하여 이의가 있는 자는 제3항의 규정에 의한 공람기간내에 그 지방자치단체의 장에게 서면으로 이의를 신청할 수 있다.
⑤지방자치단체의 장은 제4항의 규정에 의한 이의신청이 있은 때에는 제3항의 규정에 의한 공람기간이 종료된 날부터 14일 이내에 이를 심사하고 그 결과를 지체없이 이의신청인과 청구인대표자에게 통지하여야 한다.
⑥지방자치단체의 장은 제5항의 규정에 의한 이의신청과 관련하여 필요하다고 인정하는 때에는 관계인의 의견진술 또는 증언을 요구할 수 있다.
⑦지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 제출된 청구인서명부의 서명이 무효인 서명으로 판정되어 제9조제2항의 규정에 의한 요건에 미달하게 된 때에는 청구인대표자로 하여금 그 지방자치단체의 조례가 정하는 기간 이내에 이를 보정하게 할 수 있다.
⑧지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의한 주민투표청구가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이를 각하하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 청구인대표자에게 그 사유를 통지하고 이를 공표하여야 한다.
1. 유효한 서명의 총수(제7항의 규정에 의하여 보정을 요구한 때에는 그 보정된 서명을 포함한다)가 제9조제2항의 규정에 의한 요건에 미달되는 경우
2. 주민투표청구서와 청구인서명부가 제1항의 규정에 의한 기간을 경과하여
제출된 경우
3. 제7항의 규정에 의한 보정기간 이내에 보정하지 아니한 경우
⑨이 법에 규정된 사항외에 청구인대표자증명서의 교부, 서명요청, 청구인서명부의 작성·제출방법, 서명에 대한 심사·확인 등 주민에 의한 주민투표청구에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
제13조 (주민투표의 발의) ①지방자치단체의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 지체없이 그 요지를 공표하고 관할선거관리위원회에 통지하여야 한다.
1. 제8조제3항의 규정에 의하여 관계 중앙행정기관의 장에게 주민투표를 발의하겠다고 통지한 경우
2. 제9조제2항 또는 제5항의 규정에 의한 주민투표청구가 적법하다고 인정되는 경우
3. 제9조제6항의 규정에 의한 동의를 얻은 경우
②지방자치단체의 장은 주민투표를 발의하고자 하는 때에는 제1항의 규정에 의한 공표일부터 7일 이내(제3항의 규정에 의하여 주민투표의 발의가 금지되는 기간은 이를 산입하지 아니한다)에 투표일과 주민투표안을 공고하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장 또는 지방의회가 주민투표청구의 목적을 수용하는 결정을 한 때에는 주민투표를 발의하지 아니한다.
③지방자치단체의 관할구역의 전부 또는 일부에 대하여 공직선거및선거부정방지법의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일전 60일부터 선거일까지의 기간동안에는 주민투표를 발의할 수 없다.
제14조 (주민투표의 투표일) ①주민투표의 투표일은 제13조제2항의 규정에 의한 주민투표발의일부터 20일 이상 30일 이하(제2항의 규정에 의하여 투표일을 정할 수 없는 기간은 이를 산입하지 아니한다)의 범위안에서 지방자치단체의 장이 관할선거관리위원회와 협의하여 정한다.
②지방자치단체의 관할구역의 전부 또는 일부에 대하여 공직선거및 선거부정방지법의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일전 60일부터 선거일까지의 기간은 투표일로 정할 수 없다.
③동일한 사항에 대하여 2 이상의 지방자치단체에서 주민투표를 실시하여야 하는 때에는 관계 지방자치단체의 장이 협의하여 동시에 주민투표를 실시하여야 한다. 다만, 협의가 이루어지지 아니하는 때에는 특별시·광역시 또는 도에 있어서는 행정자치부장관이, 자치구·시 또는 군에 있어서는 특별시장·광역시장 또는 도지사가 정하는 바에 의한다.
제15조 (주민투표의 형식) 주민투표는 특정한 사항에 대하여 찬성 또는 반대의 의사표시를 하거나 두 가지 사항중 하나를 선택하는 형식으로 실시하여야 한다.
제16조 (주민투표실시구역) 주민투표는 그 지방자치단체의 관할구역 전체를 대상으로 실시한다. 다만, 특정한 지역 또는 주민에게만 이해관계가 있는 사항인 경우 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻은 때에는 관계 시·군·구 또는 읍·면·동을 대상으로 주민투표를 실시할 수 있다.
제17조 (주민투표공보의 발행) ①관할선거관리위원회는 주민투표안의 내용, 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 의견 및 그 이유, 투표절차 그 밖의 필요한 사항을 게재한 주민투표공보를 1회 이상 발행하여야 한다.
②제1항의 규정에 의한 주민투표공보의 규격·작성방법·배부시기 그 밖의 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.
제18조 (투표방법 등) ①투표는 공직선거및선거부정방지법 제159조의 규정에 의한 기표방법에 의한 투표로 한다.
②투표는 직접 또는 우편으로 하되, 1인 1표로 한다.
③투표 및 개표사무의 관리는 전산화하여 실시할 수 있다. 이 경우 전산화에 의한 투표·개표의 절차·방법 등에 관하여 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.
④투표를 하는 때에는 투표인의 성명 등 투표인을 추정할 수 있는 표시를 하여서는 아니된다.
제19조 (투표·개표절차 등) 투표시간, 투표용지, 투표구·개표구의 설치, 투표·개표의 절차 및 참관 등 투표·개표의 관리에 관하여는 공직선거및선거부정방지법 제10장(투표) 및 제11장(개표)의 규정을 준용한다.
제3장 주민투표에 관한 운동
제20조 (투표운동의 원칙) ①이 법에서 “투표운동”이라 함은 주민투표에 부쳐진 사항에 관하여 찬성 또는 반대하게 하거나 주민투표에 부쳐진 두 가지 사항중 하나를 지지하게 하는 행위를 말한다. 다만, 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시는 투표운동으로 보지 아니한다.
②이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우를 제외하고는 누구든지 자유롭게 투표운동을 할 수 있다.
제21조 (투표운동기간 및 투표운동을 할 수 없는 자) ①투표운동은 주민투표발의일부터 주민투표일의 전일까지에 한하여 이를 할 수 있다.
②다음 각호의 1에 해당하는 자는 투표운동을 할 수 없다.
1. 주민투표권이 없는 자
2. 공무원(그 지방의회의 의원을 제외한다)
3. 각급 선거관리위원회의 위원
4. 방송법에 의한 방송사업(방송채널사용사업은 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업에 한한다)을 경영하거나 이에 상시 고용되어 편집·제작·취재·집필 또는 보도의 업무에 종사하는 자
5. 정기간행물의등록등에관한법률 제7조의 규정에 의하여 등록하여야 하는 정기간행물(분기별 1회 이하 발행되거나 학보 그 밖에 전문분야에 관한 순수한 학술 및 정보지 등 정치에 관한 보도·논평 그 밖에 여론형성의 목적없이 발행되는 정기간행물을 제외한다)을 발행 또는 경영하거나 이에 상시 고용되어 편집·취재·집필 또는 보도의 업무에 종사하는 자
제22조 (투표운동의 제한) ①누구든지 다음 각호의 1에 해당하는 방법으로 투표운동을 하여서는 아니된다.
1. 야간호별방문 및 야간옥외집회
2. 투표운동을 목적으로 서명 또는 날인을 받는 행위
3. 공직선거및선거부정방지법 제80조의 규정에 의한 연설금지장소에서의 연설행위
4. 공직선거및선거부정방지법 제91조에서 정하는 확성장치 및 자동차의 사용제한에 관한 규정을 위반하는 행위
②제1항제1호의 규정에 의하여 야간호별방문 및 야간옥외집회가 금지되는 시간은 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
제23조 (위법한 투표운동에 대한 중지·경고 등) 관할선거관리위원회의 위원 및 직원은 이 법 및 이 법의 위임에 의한 중앙선거관리위원회규칙에 위반되는 행위를 발견한 때에는 중지·경고 또는 시정명령을 하여야 하며, 그 위반행위가 투표의 공정을 현저히 해치는 것이거나 중지·경고 또는 시정명령을 불이행하는 때에는 관할 수사기관에 수사를 의뢰하거나 고발하여야 한다.
제4장 주민투표의 효력 등
제24조 (주민투표결과의 확정) ①주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다.
1. 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 경우
2. 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 유효득표수가 동수인 경우
②전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 때에는 개표를 하지 아니한다.
③관할선거관리위원회는 개표가 끝난 때에는 지체없이 그 결과를 공표한 후 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다. 제2항의 규정에 의하여 개표를 하지 아니한 때에도 또한 같다.
④지방자치단체의 장은 제3항의 규정에 의하여 주민투표결과를 통지받은 때에는 지체없이 이를 지방의회에 보고하여야 하며, 제8조의 규정에 의한 국가정책에 관한 주민투표인 때에는 관계 중앙행정기관의 장에게 주민투표결과를 통지하여야 한다.
⑤지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 내용대로 행정·재정상의 필요한 조치를 하여야 한다.
⑥지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의하여 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 때에는 그러하지 아니하다.
제25조 (주민투표소송 등) ①주민투표의 효력에 관하여 이의가 있는 주민투표권자는 주민투표권자 총수의 100분의 1 이상의 서명으로 제24조제3항의 규정에 의하여 주민투표결과가 공표된 날부터 14일 이내에 관할선거관리위원회 위원장을 피소청인으로 하여 시·군 및 자치구에 있어서는 특별시·광역시·도 선거관리위원회에, 특별시·광역시 및 도에 있어서는 중앙선거관리위원회에 소청할 수 있다.
②제1항의 소청에 대한 결정에 관하여 불복이 있는 소청인은 관할선거관리위원회위원장을 피고로 하여 그 결정서를 받은 날(결정서를 받지 못한 때에는 결정기간이 종료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 특별시·광역시 및 도에 있어서는 대법원에, 시·군 및 자치구에 있어서는 관할 고등법원에 소를 제기할 수 있다.
③주민투표에 관한 소청 및 소송의 절차에 관하여는 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 공직선거및선거부정방지법 제219조 내지 제229조의 규정중 지방자치단체의 장 및 의원에 관한 규정을 준용한다.
제26조 (재투표 및 투표연기) ①지방자치단체의 장은 주민투표의 전부 또는 일부무효의 판결이 확정된 때에는 그 날부터 20일 이내에 무효로 된 투표구의 재투표를 실시하여야 한다. 이 경우 투표일은 늦어도 투표일전 7일까지 공고하여야 한다.
②제1항의 규정에 의하여 재투표를 실시하는 때에는 그 판결에 특별한 명시가 없는 한 제6조의 규정에 불구하고 당초 투표에 사용된 투표인명부를 사용한다.
③천재·지변으로 인하여 투표를 실시할 수 없거나 실시하지 못한 때에는 지방자치단체의 장은 관할선거관리위원회와 협의하여 투표를 연기하거나 다시 투표일을 지정하여야 한다.
제27조 (주민투표경비) ①주민투표사무에 필요한 다음 각호의 경비는 주민투표를 발의한 지방자치단체의 장이 속하는 지방자치단체(제8조의 규정에 의한 국가정책에 관한 주민투표인 경우에는 국가를 말한다. 다만, 구역변경에 관한 주민투표인 경우는 지방자치단체를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 부담한다.
1. 주민투표의 준비·관리 및 실시에 필요한 경비
2. 주민투표공보의 발행, 설명회 등의 개최 및 불법투표운동의 단속에 필요한 경비
3. 주민투표에 관한 소청 및 소송과 관련한 경비
4. 주민투표결과에 대한 자료의 정리 그 밖에 주민투표사무의 관리를 위한 관할선거관리위원회의 운영 및 사무처리에 필요한 경비
②지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 경비를 주민투표발의일부터 3일 이내에 관할선거관리위원회에 납부하여야 한다.
③제1항의 규정에 의한 주민투표경비의 산출기준·납부절차·납부방법·집행·회계검사 및 반환 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.
제5장 벌칙
제28조 (벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 주민투표의 결과에 영향을 미치게 할 목적으로 투표인(투표인명부 작성전에는 그 투표인명부에 오를 자격이 있는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 금전·물품·향응 그 밖의 재산상의 이익이나 공사(公私)의 직을 제공하거나 그 제공의 의사를 표시 또는 그 제공을 약속하거나 이러한 행위에 관하여 지시·권유·요구 또는 알선한 자
2. 투표인에 대하여 폭행·협박 또는 불법으로 체포·감금하거나 부정한 방법으로 투표의 자유를 방해한 자
3. 법령에 의하지 아니하고 투표함을 열거나 투표함(빈 투표함을 포함한다) 또는 투표함안의 투표지를 제거·파괴·훼손·은닉 또는 탈취한 자
4. 주민투표의 결과에 영향을 미칠 목적으로 허위사실을 유포한 자
5. 직업·종교·교육 그 밖의 특수관계 또는 지위를 이용하여 주민투표에 부당한 영향을 미친 자
제29조 (벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제28조제1항제1호에 규정된 이익이나 공사의 직을 제공받거나 그 제공의 의사표시를 승낙한 자
2. 성명의 사칭, 신분증명서의 위·변조 그 밖의 부정한 방법으로 투표하거나 투표를 하려고 한 자
3. 주민투표에 관한 서명요청 및 투표운동의 기회를 이용하여 특정 정당이나 공직선거및선거부정방지법의 규정에 의한 공직선거에 후보자가 되고자 하는 자를 지지·추천 또는 반대하거나 그 밖에 선거운동에 이르는 행위를 한 자
제30조 (벌칙) 다음 각호의 1에 해당되는 자는 1년 이하의 징역 또는 500만원이하의 벌금에 처한다.
1. 제11조의 규정을 위반하여 서명요청을 한 자
2. 제21조의 규정을 위반하여 투표운동을 한 자
3. 제22조의 규정에 의한 투표운동의 제한을 위반하여 투표운동을 한 자
