1. 토지수용권 허용은 위헌의 소지가 있습니다.
건설교통부에서는 기업도시특별법에 사업시행자(私人)에게 토지수용권을 허용하는 것에 대하 법률전문가의 검토의견을 수렴한 바 있습니다.
토지공법학자 및 전문가들의 의견을 수렴한 결과를 살펴보면 1) 기업의 이윤을 추구하는 사업에 대해서는 수용권한의 부여는 예외적으로 엄격한 요건 하에서만 허용될 수 있으며, 2) 간접적으로나마 실현될 수 있는 도시개발의 공익적 목적이 명백히 법안이 기술되어야 함은 물론, 3) 기본적인 수용요건과 이를 심사하기 위한 절차를 확정해야 하고 4) 추구하는 공공복리목적을 보장하기 위한 대비책을 규정하여야 한다고 하였습니다.
법률전문가 검토의견에 따르면 ▲ 기업도시에 설치되는 시설 가운데 공공성이 떨어지는 시설의 설치가 헌법상의 ‘공공필요’가 있는 경우에 해당되는 지 의문이 있으며, ▲ 자립형사립고, 특목고 등의 교육기관이 설치되어 기업의 영리를 위해 운영된다고 할 때 단순히 일자리가 늘어난다 하더라도 바로 공공필요성이 인정되기 어려워 이러한 시설의 설치를 위하여 토지수용권을 부여하는 것은 이 시설이 가지는 공공성의 정도에 따라 제한적이어야 하며, 실직절으고 기업도시개발의 공익적 측면을 더 많이 더 명확하게 확보해야 할뿐만 아니라 상대적으로 기업에 대한 특례 또는 특혜 시비의 소지가 있는 부분에 대해서 손질이 필요하다고 하였습니다.
더 나아가 기업도시특별법에는 민간기업에 토지수용권 부여에 따른 보완장치를 강구할 것을 제안하고 있는데, ▲ 기업도시 개발을 통해 실현하고자 하는 구체적 공익목적들이 보다 상세하게 언급되어야 하며, ▲ 기업도시개발의 “공익성이 상대적으로 취약할 경우 협의매수 비율이 오히려 상향 조정되어야 하며 ▲ 제한적으로 수용을 허용하더라도 수용의 허용요건과 절차 규정을 강화해야 한다고 하였다. 또한 ▲ 토지보상법상의 사업인정절차와 같은 규정을 별도로 마련하여 사업의 공익성 여부를 심사할 필요가 있으며, ▲ 현 법안에는 법령위반에 대한 일반적 감독, 처분권한 조항만 존재하고 있어 공익사업수행을 담보하기 위한 제도적 장치를 보완해야 한다고 의견을 제시하고 있습니다.
또한 인허가 의제조항과 관련하여 기업도시특별법안에 따르면 개발계획이 고시된 때에는 국토계획법에 의한 도시기본계획의 수립이 의제되고(제11조 제 5항 제1호), 실시계획이 고시된 때에는 국토계획법에 의한 도시관리계획의 결정과 실시계획의 인가 등이 의제(제 13조 제1항 제8호)되는 것으로 되어 있습니다.
이에 대한 법률전문가들의 의견에 의하면 1) 의/허가 의제는 관련법의 내용이 한꺼번에 의제되기 때문에 이를 통한 행정찰차 간소화 등의 효율성은 도모할 순 있으나 2) 이로 인하여 타행정청과 이해관계인의 권리보호가 경시되는 것이 사실이며 3) 타행정청과의 협의나 의해관계인의 참여에 관한 규정이 생략된 채 의제되는 점이 문제라고 지적하고 있습니다.
그리고 기업도시특별법 제 13조에서 국토계획법상의 도시계획 결정이 의제되도록 하는 것은 ▲ 계획 체계상 문제의 소지가 있어서 ▲ 먼저 도시계획이 수립되고 난 후 특별법안에 의한 개발계획이나 실시계획은 여기에 부합되도록 하여야 한다고 하여 이는 현재 기업도시특별법안 내용과는 전면 배치되는 의견입니다.
이처럼 법률전문가들의 의견에도 불구하고 건설교통위원회는 이에 대한 충분한 내용검토 및 대안마련은 하지 않은 채 자기자본비율 하향조정 등 오히려 사인의 입장만 수렴한 채 통과시켰습니다.
기업도시특별법은 구체적으로 법안에서 의도하고 있는 사업이 ‘고도의 공익적 목적’을 가지고 있는 것인지 그 여부를 명확해야 하며 그 공익성이 인정된다 하더라도 이후 사업과정에서 끝까지 그 공익성을 담보할 수 있는 장치를 마련하는 것이 급선무입니다. 이에 대한 구체적 대안이 마련되지 않을 경우 기업도시특별법은 위헌성 소지가 있을 뿐 아니라 사업 과정에서 일어날 수 있는 국민 다수의 사적재산권 침해, 수용과정에서 나타날 수 있는 심각한 사회갈등을 유발하게 될 것입니다.
2. 법제정 절차가 합리적이지 않습니다.
기업도시특별법 정책은 사회적 합의를 위한 노력 부재, 문제에 대한 충분한 검토 부재, 잦은 성격변화로 인한 정책신뢰성 부족 등 다양한 범주에서 추진과정의 문제점이 드러났습니다.
1) 사회적 합의를 위한 노력 부재
․기업도시 구상이 발표된 지난 6월 이후 정부 주도의 공청회는 단 한번도 없었습니다. 대한국토도시계획학회, 열린우리당, 건설교통위원회 공청회가 전부였습니다. 또한 시민사회단체들의 의견 제시는 수렴하지 않은 채 형식적 면담만으로 시민단체들의 의견을 수렴하고 합의를 거쳤다는 등 사실을 왜곡하려고 하였습니다. 즉 정부와 열린우리당은 한번도 책임있게 사회적 합의를 이끌어내려는 노력을 보여주지 않았습니다.
․기업도시특별법을 주장하고 나선 주체는 전경련이 유일할 뿐 아니라 국민들이 기업도시에 대한 호감이 있는 것 곧바로 ‘기업도시특별법 제정’을 찬성하는 것과는 다른 문제임에도 법제정을 일방적으로 고수하고 있는 상황이며, 이에 대한 충분한 사회적 합의를 거치지 않았습니다.
․기업도시 건설로 단기적 건설경기 활성화는 도모할 수 있더라도 이는 법제정 때문에 나타나는 결과가 아닌 건설사업이 갖는 특성일 뿐입니다. 특히 건설경기 활성화를 통한 경제위기 탈출은 국가산업경쟁력을 약화시키는 결과를 가져올 뿐이며 언제까지 우리나라가 건설경기 활성화를 통해 국가경제 위기를 탈출할 수는 없습니다. 더군다나 상대적 낙후지역은 산업교역형, 지식기반형, 혁신거점형 도시보다는 골프장, 카지노가 중심인 관광레저형 도시 건설계획이 주를 이루고 있으며, 골프장 건설로는 정규직 고용효과가 미미하다는 전문가의 의견을 볼 때 국토의 계획적 개발과 민간기업투자활성화 촉진, 국민경제 및 국토 균형발전 등의 법이 규정한 목적을 이룰 수가 없습니다. 공간환경학회와 환경비상시국회의 공동 심포지움에서 발표된 자료에 의하면 18홀 규모의 골프장을 건설 할 경우 약 65명의 정규직 고용효과가 있는 것으로 조사됨(우석훈, 2004)
2) 다른 정책수단에 대한 검토가 충분치 않았습니다.
․기존의 도시개발법은 기업들이 도시를 만들 수 있도록 충분히 배려하고 있습니다.
[표1] 도시개발법 총칙
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제2조(정의)① 이법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 도시개발구역이라 함은 도시개발사업을 시행하기 위하여 제3조 및 제9조의 규정에 의하여 지정/고시된 구역을 말한다.
2. 도시개발사업이라 함은 도시개발구역안에서 주택/상업/산업/유통/정보/통신/생활/문화/보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.
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즉 도시개발법을 통해 주택/상업/산업/유통/정보/통신/생활/문화/보건 및 복지 등의 기능을 가지는 기업도시 건설은 충분히 가능하며 재계가 요구하는 ‘입지선택’, ‘정주조건’은 도시개발법을 개정하여 실현 가능합니다. 또한 이같은 기업도시 건설은 도시개발법 이외에도 산업단지입지법을 통해서도 실현 가능합니다.
․이처럼 기존법을 통한 수단이 있음에도 불구하고 재벌특혜 및 특례 시비 논란이 있는 기업도시특별법 제정을 고수하는 것은 기업투자활성화를 통한 국가 경쟁력 강화라는 미명 아래 기업의 부동산 투기를 통한 개발이익에 실질적 목적이 있음이 분명합니다.
3) 문제점에 대한 충분한 검토가 부족합니다.
․출자총액제한제도 예외인정, 도시건설에 드는 자기자본 비율 하향 조정 등은 그간 재벌들의 경제력 집중과 지배력 남용 문제를 억제하고 금융산업의 건전성을 유지하기 위한 최소의 조치를 후퇴시키는 것입니다. 이에 대한 대책이 없는 상태로 특정사안에 예외를 허용하는 것은 경제정책의 퇴보를 가져오는 것입니다. 또한 대기업의 산업자본과 건설자본이 기업도시 건설 과정에서 재통합되는 것은 재벌기업에 대한 지속적인 구조조정 및 계열 분리라는 기존 경제개혁이 기업도시 건설을 계기로 전면 포기되는 것을 의미합니다.
또한 부동산 개발이익 환수가 이뤄지지 않음으로 써 재벌들에게 개발이익을 보전해 주게 될 뿐 아니라 자기자본 비율을 20%로 하향, 은행에서 빌린 돈까지도 자기자본에 포함시켜 줌으로써 재벌들에게 막대한 특혜를 제공하는 것을 법적으로 보장해 주는 것에 지나지 않습니다.
․기업도시특별법은 각종 토기관련 법제를 뒤집는 정책으로 지난 10여년 동안 무분별한 토지이용을 막기 위한 다양한 법제도가 시행되어 있음에도 여전히 난개발로 인한 국민갈등과 상처, 피해는 반복되어 왔습니다. 그러나 기업도시특별법 제 13조 제1항에서 무려 40개 관련 법을 의제처리하도록 하고 있으며, 이는 법질서를 훼손할 뿐만 아니라 법률전문가들의 의견을 볼 때도 의제처리를 통한 행정청 및 이해관계자간의 갈등을 유발할 수 있다고 하였습니다. 즉 기업도시특별법이 새로운 국민갈등의 원인을 제공할 수 있는 법안인 만큼 이러한 법을 만듦에 있어서 충분하고도 적절한 검토와 대책이 마련되어야 하고 사회적 합의를 반드시 거쳐야 합니다.
3. 지속가능한 발전과 전면 배치되는 복구 불가능한 환경파괴를 촉진합니다.
기업도시특별법에 있는 4가지 도시유형중 전, 남북, 강원 등 상대적으로 낙후된 지역에서 희망하고 있는 도시는 ‘관광레저형 도시’입니다. 그러나 관광레저형 도시는 사업시행자가 기업이란 점 외에는 기업도시특별법 제정 목적에 부합되지 않는 도시입니다.
카지노, 골프장 등 소비성 위락시설 및 수익성 중심으로 개발되는 관광레저형 기업도시 개발이 공익성 사업에 부합될 수 없습니다. 더욱이 골프장 건설은 상대적으로 잘 보전되어 있는 지역의 환경을 완전히 피폐화 시키고 녹색사막으로 만드는 것에 지나지 않습니다. 그리고 골프장 건설로 인해 지하수 오염, 지하수 고갈, 주변 농지 오염 등 환경파괴는 두고두고 미래세대들이 처리해야 할 비용이자 고통으로 남게 됩니다. 해안을 따라 개발되는 관광레저형 기업도시의 경우도 해안선 파괴 및 해안오염으로 농어업의 피해는 명약관화하며, 이는 기존의 농어업을 기반으로 한 서민들의 삶과 지역산업을 골프장산업으로 대체하는 데 다름 아닙니다.
특히나 기업도시특별법이 관련법들을 의제처리함으로써 처리효율성 및 편리성은 도모될 수 있으나 이로 인해 지역주민, 지역사회와의 적절하고 충분한 협의가 되지 못함으로써 심각한 사회갈등을 유발할 수 있습니다.
이 같은 관광레저형 도시 건설은 기업도시특별법의 목적에 부합되지 않습니다. 이처럼 미래세대들에게 막대한 재정적, 사회적 비용을 초래하여 부담케 하는 기업도시특별법 제정은 신중해야 할 뿐만 아니라 제고되어야 합니다.
기업도시특별법 제정은 충분한 시간을 두고 문제점을 검토하고 대안을 마련하는 등
신중히 처리되어야 합니다.
지난 건설교통위 공청회에 나온 전경련 이규황전무는 기업들이 도시를 개발함에 있어 이익이 남지 않으면 개발할 수 없다는 것을 분명히 밝히고, 기업이 이익을 낼 수 있는 지역은 분명 수도권 및 충청권밖에 없다고 규정짓고 있는 것을 볼 때 결국 국가균형발전 및 지역발전은 기업도시특별법을 만든다고 하더라도 절대로 실현될 수 없습니다. 다시 말해 기업도시특별법에서 목적으로 하는 공공적 사업을 실현하지는 못한 채 재벌들에게 각종의 규제를 완화해 줌으로써 국가 경쟁력을 약화시키고 반대로 국민 다수에게는 경제적, 정신적 고통만 가중케 될 것입니다.
위에서 제기한 기업도시특별법의 문제점들은 좀 더 충분히 검토되어야 하며 졸속적으로 법제정을 처리할 일은 절대로 아닙니다.
법제사법위원회 의원님, 건설교통위원 의원들은 졸속적으로 그것도 법안 발의한 당내 의워들끼리 모여 이 법안을 통과시켰습니다. 이름도 민간복합도시에서 기업도시로, 자기자본 비율도 20%로 낮추고, 공공적 도시개발과는 상관없는 관광레저형 도시는 유지한 채 말입니다.
법제사법위원회 의워님, 기업도시특별법의 문제점은 신중히 그리고 충분히 검토되어야 합니다. 일회영 법을 만드실 것이 아니라면 후세에게 두고두고 부끄러운 법을 만드셔선 안되지 않겠습니까?
법제정에 대해 신중하고도 충분한 검토를 해주시길 부탁드리구요, 아울러 기업도시특별법 제정을 제고할 수 있도록 힘 좀 써주시길 간곡히 부탁드립니다.
기업도시특별법제정저지를 위한 시민사회단체연대.환경비상시국회의 집행위원 드림
*위의 내용은 11월 30일자로 국회 법제사법위원회 의원들에게 전달되었습니다.
