[토론문 4]
제주도의 주민투표사례와 주민투표제 개선방안
고유기 (제주참여환경연대 사무처장)
□ 제주도 자치계층구조개편 주민투표 경과
․02.12. 4 「제주도행정개혁추진위원회 설치 및 운영에 관한 조례 제정」
․03. 1. 4 제주도행정개혁추진위원회 구성
․03. 4～11 「제주형 자치모형개발 등 행정개혁에 관한 연구용역」
(한국지방행정연구원, 제주대 사회과학연구소)
․03. 9. 29 계층구조개편 관련 도민공청회
․04. 1. 16 제주도행정개혁추진위, 점진안과 혁신안 선택을 위한 주민투표 결정
․05. 1월 5가지 혁신적 대안 중 하나를 결정하기 위한 도민여론조사 실시 (2회), 여론조사 결과 제주도-2개 행정시(제주시, 서귀포시)로 결정
․05. 3. 21 제주도, 읍․면․동별 설명회 실시
․05. 3～6월 제주도, 주민투표에 따른 도민여론조사 실시(3차례)
※ 여론조사 결과
– 혁신안 : 1차 56.8% – 2차 54.2% – 3차 55. 5%
– 점진안 : 1차 37.6% – 2차 41.3% – 3차 39.5%
․05. 6. 8 제주도, 행자부에 주민투표 실시건의
․05. 6. 21 행자부, 제주도에 주민투표 실시 요구 (주민투표법 8조 1항)
․05. 7. 5 제주도지사, 주민투표 발의 공고
․05. 7. 8 기초자치단체(제주시,서귀포시,남제주군), 헌재에 권한쟁의심판 청구
※ 권한쟁의심판청구 내용
: 기초자치단체가 법률상 대등한 지위에 있음에도 제주도와 행자부가 해당기초단체장의 의견을 무시한 채 행자부장관이 제주도지사에 대해 주민투표 실시를 요구한 행위와 제주도지사가 주민투표 공표 및 발의행위가 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제2조 1항 및 동법 제10조 제1항에 의하여 부여된 도내 4개 시군의 존립과 자치권한을 본질적으로 침해할 현저한 위험이 있어 위헌확인을 청구함.
․05. 7. 5 ～ 7. 26 주민투표 운동
(점진안찬성 대표단체: 주민자치연대, 혁신안찬성 대표단체 : JCI-Korea)
․05. 7. 27 주민투표 실시 (오전 6시 ~ 오후 6시)
□ 주민투표운동 과정의 주요 논란 사례
◎ 공무원 투표독려행위 논란
– 선관위에 의해 주민투표 보이콧운동도 주민투표운동으로 인정되어, 공무원의 주민투표 독려행위도 선거법위반으로 규정됨. 이에 따라 공무원 투표독려행위를 둘러싼 논란이 확대됨.
– 공무원 위법운동에대한 처벌규정 강화 vs 투표독려 인정 필요 주장 대두
– 공무원의 주민투표독려는 인정하고 주민투표거부운동은 주민투표제도 취지와 상충되므로 인정하지 말아야 한다는 주장
◎ 사전투표운동 논란
– 시민단체 토론회 무산 등 정보제공의 문제발생으로 지나치다는 주장 제기.
– 주민투표 과역혼탁방지 취지에도 사전정보제공기회를 저해하는 부작용이 지적됨
◎ 자치단체의 정보제공 논란
※ 지방자치단체의 정보제공 관련 사례 (김정곤 선관위 서기관)
․제주도청 00과장 등 공무원이 직무와 관련 관리
․감독하에 있는 복지시설 등 기관․단체를 방문하여 부재자신고 안내 및 투표참여 독려
․제주도청 간부 공무원이 휴일을 이용하여 출신지역 등 방문 투표참여 홍보
․제주도가 특별자치도 관련 간담회를 개최하여 혁신안이 유리하다는 입장 피력
․제주시청 등은 제주도청이 혁신안에 유리한 설명회를 개최하였다고 반발하며 독자적 설명회 개최 및 홍보물 배부
․서귀포시청에서 주민투표 설명회시 서귀포주민자치협의회 명의로 인쇄물 제공
․도민연대에서 제주도청 발행 도정신문(다이내믹 제주)과 제주도청이 배부한 신문기사 발췌 인쇄물이 특정안에 편향된 정보를 제공하고 있어 법을 위반하였다고 강하게 이의 제기.
․제주도청에서 주민투표와 관련하여 매세대에 발송한 정보제공자료가 어린이들에게 발송된 사례.
◎ 거소지 부재자투표 확대
제주도가 투표율을 높인다는 명목으로 전공무원을 산하 유관기관, 사회단체, 골프 장, 병원등에 투여하여 불법선거를 조장했다는 주장이 제기됨
□ 주민투표 이후 (상황적 문제)
◎ ‘주민의 자결권’의 제도로서의 순기능보다 갈등과 분열 지속․확대
– 절차적 정당성의 문제 (의제선택 과정, 중앙정부의 태도, 제주도의 편향)
– 의회의 불분명한 태도
– 주민 무관심과 소지역주의
◎ 법률적인 문제 : 권한쟁의심판청구, 현행 주민투표법의 문제
□ 시사점과 제도개선방안
◎ 국가정책에 대한 투표
– 법 7조에서 ‘국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 관한 사항’은 주민투표에 부칠 수 없도록 하고, 8조를 통해 국가가 ‘필요하다고 인정하는 때에는’ 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 하고 있음.
– 이는 국가정책이라 할지라도 지역공간을 매개로 주민의 구체적 삶과 연관된 문제에 대해서도 이를 국가-지방간의 권한문제로만 파악해 주민투표에 부칠 수 없도록하는 것은 문제가 있음. 따라서 주민투표법 7조상에서 국가정책이라 할지라도 이를 주민투표에 부칠 수 있도록 해야 하며,
– 8조상의 중앙정부가 일방적으로 주민투표를 요구할 수 있도록 한 조항을 삭제해야함. (제주도의 경우 이 조항이 결국 위헌논란의 근원이 됨)
◎ 주민투표 운영(관리)주체의 개선
– (가칭) ‘주민투표위원회’의 구성
– 객관적인 정보제공과 선관위 유권해석 논란등을 불식
– 주민투표법 제3조 주민투표사무의 관리에서는 주민투표 관련 정보제공, 설명회 및 토론회의 개최, 주민투표운동의 관리등을 선관위가 하도록 하고 있으나, 자치적 요소를 살리고 보다 합리적이고 지역실정에 맞는 관리를 위해서는 주민투표사안 관련자, 지방의회 의원, 주민대표 등으로 구성된 한시적 ‘주민투표위원회’를 구성 하는 것이 검토되어야 함. (주민투표위원회는 주민투표 전체를 총괄운영하되 주로 정보제공과 공보물 관리와 같은 일부를 수행하고, 실무적이 관리과 위법발굴․처 리업무는 선관위가 담당하도록 함)
– 주민투표사안에 대한 공론화도 보다 효율적이고 새로운 수준에서 이뤄질 수 있음.
◎ 투표기간 설정
– 최근 투표시간을 오후 8시로 늘리는 개정안이 발의되고 있으나, 전행적으로 투표 기간을 설정(2～3일)하고, 온라인투표가 동시에 가능토록 검토해야 함.
– 이에 대해, 전체투표수가 유권자 총수의 1/3에 미달될 때는 개표를 하지 아니한 다는 투표율 하한선 규정을 페지해야한다는 주장(선관위, 제주도)이 있음.
– 이럴 경우, 공무원의 투표독려논란 등이 해소될 수 있음
◎ 투표운동 비용제한과 주민투표공영제 도입
– 현행 주민투표운동은 누구든지 현수막 부착, 유인물 제작배포, 방송, 호별방문 등 투표운동을 자유롭게 보장해 주민투표 사안 관련자간의 재정격차에 따른 운동효과의 차이를 방치함. 특히 물리력과 조직력을 앞세운 대규모 개발사안등이 주민투표에 부쳐질 경우 시민단체등의 주민투표운동이 비용면에서 한계를 가질 수 밖에 없음.
– 따라서 주민투표공영제를 통한 운동비용 제한과 재정지원책 등이 마련되어야 함.(제주도 또한 투표결과 문제점을 진단하면서 투표운동단체에 대한 재정지원의 필요성을 주장하고 있음)
◎ 기타
– 목적상의 이념명시 : 참정권의 대표적 법률로서 주민투표제의 취지를 헌법상의 이념임을 천명하는 내용 명시
– 주민투표 대상 확대 : 할 수 없는 사항 열거, 이외는 전부 주민투표 대상으로.
– 주민투표청구요건 실효성 확보 : 최대 5%를 넘지 않게(제주특별자치도 반영사항)
– 지방의회와의 관계 정립 : 제13조 2항 관련
