○ 작성자:정책부
○ 작성일:1999년 10월 14일(목) 15:17
♣ [국감리포터특집1] 국정감사 거듭나야 된다
[국감리포터특집1]국정감사 거듭나야 된다
홍욱표 / 녹색연합 정책부
국정감사란?
국정감사는 국정운영 전반에 대한 실태를 파악함으로써 입법활동과 예산심의에 필요한 자료 및 정보를 획득하고 나아가 국정을 감시, 비판하여 국정의 잘못된 부분을 적발, 시정함으로써 헌법에 부여된 국회의 입법기능, 예산심의기능 및 국정통제기능을 효율화하자는 것으로 이해될 수 있다. 즉 국회의 입법활동 및 예산·결산 심의 활동 수준을 제고하고 행정부의 정책집행 과정을 보다 효율적으로 감시, 통제하자는 것이다.
하지만 현실의 국정감사는 감시, 통제 기능보다 국정현황에 대한 이해의 자리로 축소되어 왔고, 또한 그것으로 만족하려는 의원들이 있다. 국정감사시민연대 환경노동위원회 간사단체를 맞고 있는 녹색연합은 1차 자료 조사 없이 국정감사 기간에 1차 자료를 요구하는 의원들의 질의를 ‘최악의 질의’로 보고 최악의 질의를 한 의원을 공개하였다. 이에 대한 해당의 의원의 반박논리는 국정감사는 국정현황을 이해하는 이해의 자리로 보아야 하고 이런 점에서 최악의 질의 발표를 정정할 것을 요구해 왔다. 결국 감사의 우선 순위를 이해의 기회로 본다는 것은 입법자료의 수집과 예·결산 심의에 필요한 정보의 수집만으로도 만족하게 되는 것이며 감사의 강도를 행정과정에 대한 상황의 숙지 및 관찰 내지는 사실조사 정도로 제한하게 된다는 의미다.
국정감사를 바라보는 시각의 차이가 있을 수 있지만 결국 국정감사는 행정·통제적인 측면에 강조점을 두어야 한다. 각 지역의 환경 현황 문제가 행정 공백 상태, 행정력 미비, 행정 범위의 사각지대로 인한 문제가 대부분임을 기억한다면 국정감사는 이런 행정기관의 미비를 지적하고 시정조치하는 것에 최우선 순위를 두어야 한다. 감사의 강도를 행정시책에 대한 구체적인 지시나 행정부 의사결정 과정에의 개입과 강요의 수준으로 설정해야 하는 것이다.
그리고 국회행정과 의정활동의 관행으로 볼 때 국정현황을 이해하는 정도는 각 상임위원회의 상임위 활동을 통해서나 아니면 피감기관에 요구자료를 요청하는 것으로 충분히 이해할 수 있다. 감시·감독자가 무엇을, 어떻게 할 것인지에 대한 내용 숙지 없이 국정감사를 임한다는 것은 어불성설에 불과하다.
정책감사가 필요하다.
현행 국정감사제도는 국회가 정한 입법의도대로 행정부가 정책사업을 구상해서 집행하고 있는지의 여부를 가려 보자는 ‘정책감사’, 그 사업이 효율적으로 집행, 관리되고 있는지의 여부를 알아보는 ‘행정관리 및 성과감사’, 그 과정이 적법한 양식에 의해서 처리되었는지의 여부를 묻는 ‘합법성감사’의 성격을 모두 포괄한다. 그러나 합법성 감사, 행정관리감사, 성과감사는 사실은 행정부 내부 감사가 지향하는 사무감사와 다를 것이 없다. 그러나 정책감사는 국회가 착안하고 주도할 때 보다 효과성이 높은 감사이며 국회의 존립 이유를 가장 잘 표출해 주는 감사이기도 하다. 그만큼 국정감사가 의회에 의해서 주도되는 대 행정부 통제 작용의 일종이라는 점에서 볼 때 국정감사는 당연히 정책감사에 치중해야 마땅하다. 그러나 국정감사의 현실은 오히려 합법성 감사에 치중해 온 것이 지금까지의 관행이며 이를 너무나도 당연시 해 왔다. 이점은 특히 합법성 감사가 비리의 적발이나 위법행위의 폭로 양식을 취하게 되어 언론의 시선을 집중시킬 수 있기 때문에 국회의원으로서는 즉각적인 정치적 효용성이 크다는 이유로 합법성 감사에 치우쳐져 있었던 것이 사실이다. 이를 조금 탈피하고자 하는 이들이 행정관리 및 성과 검증차원의 문제에 착안하는 것이 사실이지만 행정관리감사와 성과감사는 감사 대상 기관 내부의 정교한 정보를 확보하지 않고서는 실효를 거두기가 어려운 작업일 뿐만 아니라 정치적 합리성을 추구하는 일에 순치되어 있는 국회의원들로서는 다소 어려운 과제였던 것이다.
의회가 행정부에게 자신의 입법의도를 구체화하도록 위임해 놓은 결과가 어떤 형태로 구체화되고 있는지를 확인한다는 일은 너무나도 당연하고 필연적인 과제이며 또 의회 이외의 기관은 일의 성격상 감당하기가 어려운 숙제이기도 하다.
그리고 고객지향형 행정양식을 강요하는 21세기형 국가 관리과정에서는 필수적으로 제기되는 과제이기도 하다. 따라서 국정감사가 바로 이런 의미의 정책감사에 치중해야 한다는 것은 당연하다. 그러나 현실은 이러한 국정감사의 성격 규정에 대한 이론화 작업이 부족할 뿐만 아니라 오히려 감사 분야의 관행적 양식으로 정착되어 있다고 볼 수 있는 합법성감사 내지는 행정관리감사 및 성과감사쪽에 보다 더 큰 비중을 두어 왔다. 이러한 현실은 금년도 국정감사과정에서도 본질적인 변화 없이 나타나고 있다.
행정기관감사에서 정책중심의 감사로
정책감사를 수행하기 위해서는 현행 국정감사의 형식이의 변화가 있어야 하는데 정책감사의 내용을 ‘실적’이 아니라 ‘사업’으로 평가해야 하는 것이다. 국정감사는 대체로 행정단위 기관 중심으로 전개되어 왔다. 그렇기 때문에 이런 의미의 사업감사가 이루어지기 어려웠다. 아니 정교한 의미에서 볼 때 국정감사를 사업감사로 인식하는 자세 자체가 정립되어 있지 않았다고 하여도 과언이 아니다. 국정감사가 사업감사로서 자리매김 되려면 무엇보다도 먼저 국정감사의 대상이 단위 행정기관에서 특정 정책 중심으로 전환되어야 한다. 그리고 지금까지의 국정감사는 국정감사를 사업감사로 인식하는 경우에도 대개 감사 대상 기관의 기관 운영 실태, 기관 능력, 기관의 규제 업무, 가시적 또는 예견되는 산출물 등에 초점을 맞추는 것이 보통이었다. 소위 제한적이고 소극적인 감사전략만을 구사해 온 것이다. 그러나 이는 당연히 어떤 정책 지향점을 중심으로 이와 유관된 여러 기관을 종단하면서 그들이 시행하는 특정사업이 사회에 미치는 최종 영향성이 무엇인가의 평가에 초점을 맞추어야 옳다. 소위 심층적이고 적극적인 접근전략이 요구된다는 의미다. 단순히 감사 대상 기관이 보유하고 있는 서류나 기록 등에만 의존할 것이 아니라 실제 조사를 통해 새롭고 비일상적인 일차 자료를 구축해야 하며 이를 토대로 감사 작업에 나서야 한다. 단순 관찰이나 탐문의 수준을 벗어나서 각종 사회과학적 기법을 동원하고 조직과학의 지식을 활용하는 것도 시도해 볼 수 있을 것이다.
정책사업감사로서의 국정감사는 왜곡된 행정운영 양식의 시정과 그에 따른 대안의 제시를 감사가 추구하는 최종적 과제로 삼는다. 그러나 일반적으로 사회정책적 과제는 서로 연계되어 있어 한 분야에 대한 이상적인 문제 해결 대안이 고안된다고 하더라도 그것이 곧 바로 그 문제 해결의 사회전체적이며 또한 궁극적인 대안이 된다는 보장은 없다. 따라서 국정감사 자체가 합리적 대안을 모색하는 문제 해결 과정이라기 보다는 정치적 상징 작용과 정서적 카타르시스를 통해 사회적 갈등을 축소해 나가려는 정치적 과정의 일부라는 인식도 있어야 한다. 국정감사의 장이 열려 무소불위의 거대한 공룡처럼 보이는 행정부를 대적할 수 있게 하고 그 결과 항시 행정부에 의해 압도되어 있는 국회로 하여금 정서적 탈출의 기회를 가져 보도록 하는 고도의 정치전략적 관리수단일 수도 있다는 뜻이다. 그리고 그 과정에서 일부나마 국민의 행정집행 과정에 대한 알 권리가 충족된다면 비록 국정감사의 과정이 행정적 합리주의의 관점에서 볼 때 미진하거나 역진적이라고 하더라도 충분한 정치과정적 의의를 지니는 제도적 장치로 평가되어 마땅하다는 의미다.
국정감사를 정책감사로 감시한다
이런 국정감사의 개혁과 변화를 위해 녹색연합은 「국정감사 모니터 시민연대」차원에서 23개의 정책과제와 10개의 모니터 과제를 선정·발표한 적이 있다. 환경행정이 현재 만족할 만한 것이 아닐지라도 점차 안정화되는 단계에 있어 결국 국정감사가 기관별 실적별 감사는 어는 정도 한계가 있을 것으로 예측할 수 있고, 대규모 국책 사업으로 인해 생기는 환경파괴가 환경행정의 미비보다 훨씬 광범위하고 심각하다는 점을 상기한다면 국자정책차원이나 환경정책의 분명한 방향을 다시 확인하고 이에 맞춰 행정을 변형하는 방식이 더욱 바람직한 것으로 나타날 것이기 때문이다. 국정감사가 본연의 목적을 확보하기 위해서, 정책감사가 이루어질 수 있는 시민의 감시활동이 강화되어야 하고 보장되어야 한다.
