강원도 골프장 갈등해결 보고와 직권취소 의견서

강원도골프장문제해결을위한특별위원회(이하‘특위’)는 2011년 보궐선거로 당선된 최문순 강원도지사의 의지 및 공약 이행의 일환으로 2011년 9월 구성된 강원도골프장민관협의회(이하 ‘민관협의회’)가 2013년 2월 확대개편되어 활동해 온 자문기구이다. 민관협의회는 26차에 걸쳐, 특위는 14차에 걸쳐. 홍천 구만리 골프장 등 최대 9년 이상 골프장으로 인하여 심각한 갈등을 빚어온 강원도 내 8개 골프장사업에 관하여 종합적이고 전면적인 검토를 하여 왔다.

도민들의 뜨거운 관심과 강원도지사의 적극적인 지원에 힘입어, 특위는 다음과 같은 성과를 이루어 낼 수 있었다. 즉 강릉 구정리 골프장에 대하여는 사업자가 제3의 사업으로 전환하기로 하여 검토 완료단계에 있다. 홍천 갈마곡리 골프장에 대하여는 인허가권자인 홍천군에서 작년 11월 직권취소하였으며, 그밖에 홍천 월운리 골프장을 포함한 다른 골프장들에 대하여도 홍천군이 더 이상 입안을 받지 않기로 선언하였다. 한편 이미 공사 완공 단계에 있거나, 완공된 골프장에 대하여는 앞으로 지역주민들이 참여하는 환경감시단 운영을 포함하여 철저한 관리감독을 하는 것으로 마무리되고 있다.

그런데 2010년 12월 30일 사업승인계획이 내려진 홍천군 북방면 구만리 1번지 일원에 추진 중인 27홀 규모의 마운트나인 리조트 회원제 골프장사업과 관련하여, 특위는 민관협의회에서 2011년 11월 15일부터 2012년 1월 5일까지 50일간 실시한 현장조사 등을 토대로 작성한 생태환경조사보고서를 면밀히 검토한 결과, 사업자의 환경영향평가서에 심각한 부실이 있다고 판단하였다. 따라서 특위는 이러한 부실한 환경영향평가에 기초하여 내려진 사업계획승인도 취소되어야 할 중대한 위법이 있는 것으로 판단하였다.

위 환경영향평가서는 실제로 조사에 참여하지 않은 전문가가 조사에 참여한 것으로 밝혀져, 원주지방환경청에 의하여 형사고발이 이루어지기도 하였다. 또한 이 골프장사업에 대하여는 환경영향평가법 제41조에 규정된 재평가를 위하여 전문가검증자문회의가 원주지방환경청에서 2013년 6월 25일 개최되었는데, 위 전문가검증자문회의에서도 위 환경영향평가서가 상당히 부실하게 작성되었다고 인정되었다. 이에 특위는 구만리 골프장사업에 대한 기존 사업계획승인이 허위부실하게 작성된 환경영향평가서에 의하여 위법하게 내려진 것으로 결론짓고, 강원도의 환경 및 지역경제 등 공익을 감안하여 위 사업계획승인의 취소가 적절하다는 내용의 「구만리 마운트나인 리조트 사업계획승인 위법성 검토」 보고서를 2013년 12월 11일 강원도지사에게 제출한 바 있다.

현재 강원도는 골프장 문제로 몸살을 앓고 있다. 골프장의 막개발은 환경과 주민들의 생활에 중대한 영향을 미칠 뿐만 아니라, 각종 조사에 의하더라도 지역경제의 발전에 전혀 도움이 되지 않고 있는 실정이다. 이에 특위는 강원도지사에게 홍천군 구만리 골프장 사업의 사업계획승인 취소를 건의한 바, 강원도지사가 고심 끝에 이를 전격 수용하여 다음주인 17일(월)부터 직권취소 절차를 밟기로 하였기에 이를 환영하는 바이다.
 
 

강원도골프장문제해결을위한특별위원회 위원장 이영기

 
 
 
 

강원도 골프장 갈등 해결 현황

 

1. 강릉 구정리 골프장

  • 환경훼손 등 우려에 대한 지역 주민 문제제기
  • 2013. 2. 5. 공사중지, 사업자는 대안사업을 추진하기로 함
  • 대안사업에 관하여 강릉시, 사업자, 지역주민이 참여하는 다자간 협의체 운영
  • 현재 대안사업에 대한 행정절차 마무리 단계

 

2. 홍천 갈마곡리 하이츠파크 골프장

  • 재정적 어려움으로 인하여 사업시행자가 여러 번 바뀜
  • 시공사 및 자금보충약정회사도 법정관리체제로 전환됨
  • 사업시행자의 계속되는 재정적 곤란으로 인하여 사업의 정상적인 진행이 불가능
  • 주민 민원 등 심각한 상황 발생
  • 2013. 11. 21. 홍천군에서 골프장사업에 대한 실시계획인가 변경(폐지) 고시

 

3. 홍천 월운리 골프장

  • 주민 민원과 환경훼손 등의 우려
  • 홍천군에서 기존에 단일시설로 진행되던 골프장 조성사업의 입안하지 않기로 함
  • 향후에도 골프장이 포함된 관광단지 등 골프장 시설은 입안하지 않기로 함

 

4. 홍천 괘석리 골프장

  • 임시사용허가를 받아 골프장 운영 중인 상태
  • 운영과 관련해 지역주민들은 용소계곡의 경수천 등이 오염될 것을 우려 제기
  • 괘석리 골프장 반대 대책위 주민들이 포함된 환경감시단을 구성·운영키로 함

 

 

마운트나인리조트 사업계획승인의 위법성 검토 (요약)

 

 

1. 마운트나인 리조트 사업 진행 경과

본 사업은 홍천군 북방면 구만리 1번지 일원 1,401,469㎡에 원하레저(주)(대표이사 주수성)가 강원도의 사업계획승인을 받아 27홀 규모의 회원제 골프장등을 설치하는 사업으로서, 2010. 12. 30. 사업계획승인이 통보되어, 2011. 3. 9. 공사를 착공하였다.

 

2. 본 사업과 관련되어 제기된 문제점과 관련 조치의 경과

본 골프장 개발과정에 드러난 문제점 중 사전환경성검토나 환경영향평가, 입목축적조사 과정에서 문제점이 쟁점이다.

가. 생태환경분야 조사의 문제점 

강원도 골프장 민관협의회(이하 ‘민관협의회’)가 조사한 결과, (주)원하레저가 작성한 환경영향평가서, 야생동·식물상 정밀조사보고서상의 생태계 분야는 식물, 포유류, 어류 3개 분야 모두에서 경중의 차이는 있지만, 사업부지 내 현황과 차이가 많이 있을 뿐만 아니라 생태계 보존방안도 부적절하여 부실하게 작성된 것으로 확인되었고, 사업체의 사후조치를 통해 보호종의 영속적 보호가 어려워 생태계 훼손이 우려되며, 생태계전면조사가 필요하다고 결론 내렸다.

또한, 원주지방환경청의 4계절조사 결과를 바탕으로 열린 전문가검증자문회의에서도 사업자의 환경영향평가 재조사 및 환경보존대책이 필요하고, 사업자의 환경영향평가서가 식물상 분포(275→409종), 식생군락(14→35군락지), 녹지자연도(7등급지역 증가, 8등급지 누락), 포유류(멸종위기종 조사 누락)등에서 부실하게 작성된 것과 조사에 참가하지 않은 인원이 조사자로 등재되는 등 거짓 작성된 것이 확인되었다.

다만, 원주지방환경청은 현 시점의 훼손된 환경을 기준으로 부실하게 조사된 환경영향평가의 영향을 고려할 경우 재평가 대상은 아니라는 판단을 하게 되나, 이는 환경부의 재평가와 관련한 2008. 10. 17. 08-0206호 유권해석(“사업으로 인하여 비로소 조성된 주변 환경에 대하여 사업이 계속 진행될 경우 그 사업이 미칠 영향에 대하여 평가하도록 정한 것이라 보기 어렵다.”)에 반하는 것이며, 재평가에 관한 규정을 사문화시키려는 것에 불과하다.

특히 원주지방환경청은 녹지자연도를 기준으로 볼 때, 본 사업지역이 보전이 필요한 우수한 식생이라고 할 수 없다고 판단하였으나 2012. 7. 24. 환경부에 의하여 개정, 고시된 생태자연도(안)에서는 사업부지 중 약 64%가 생태⋅자연도 1등급 지역으로 나타나 있어, 본 사업지역은 보전이 필요한 우수한 생태계를 갖춘 지역이라는 점을 알 수 있다.

결국 이 사건 골프장 사업부지에서 이루어진 환경영향평가 등은 그 조사 자체가 매우 부실하고, 허위로 작성되어 식생의 현황에 대한 정보가 제대로 반영되지 않아 환경영향을 제대로 예측하지 못한 가운데 협의가 완료되었으므로 재평가 사유에 해당한다고 보아야 하고, 본 사업에 대한 사업계획승인과 관련해서는 환경영향평가에 관한 중대한 하자가 존재한다고 볼 것이다.

나. 산림조사의 문제점

구역 등의 지정 협의를 위한 산림조사에 대하여 실시된 산림청등의 조사협의체 조사 결과에 따르면, 골프장 허가지에 대한 벌채 및 숲가꾸기 사업 시행에 대해서는 확인이 불가하나, 표준지 설치에 있어서 경사도 미반영과 상수리와 신갈의 수종 구분 미실행에 대해서는 잘못된 조사임을 확인하였다. 이는 산림조사의 기본을 지키지 않은 심대한 부실 내지 부정한 조사라 할 수 있다.

다음으로, 산지전용협의를 위한 산림조사에 대한 특위 조사결과 간벌, 숲가꾸기가 전체 사업부지 면적의 39%에 해당하는 지역에서 실시되는 등 골프장 개발을 앞두고 입목축적을 줄이기 위한 편법이 동원되었을 가능성과 함께, 검증조사 결과에서는 표준지 배치와 설치에 문제가 있었으며, 경계가 확인된 19개소 표준지별로 기존 조사결과와 검증조사결과를 대조했을 때, -45.68 ~ +100.94%의 오차를 보이고 있는바, 이는 기존조사의 정확성을 의심할 수준이라는 점이 확인되었다.

다. 위법사실 확인에 따른 조치의 경과

원주지방환경청은 본 사업과 관련한 환경영향평가가 재평가 사유는 아니라고 하였으나, 평가대행업체 고발 등을 하였으며, 곤충, 양서⋅파충류에 대한 추가조사 및 필요시 환경보전방안을 추가 수립하되, 보전이 필요하다고 판단되는 지역은 필요시 사업규모를 축소하는 것까지 고려하도록 하여, 사실상 본 사업으로 인하여 환경에 미치는 영향이 중대함을 인정하였다고 보아야 한다.

또한, 강원도는 본 사업이 환경에 미치는 영향이 중대하고, 사업자가 환경영향평가 협의내용을 이행하지 않은 점을 들어 공사중지명령과 공사재개불승인등을 하였다.

국회 국정감사에서도 2009년, 2011년, 2012년에 걸쳐 본 사업과 관련된 환경영향평가와 산림조사의 문제점이 집중적으로 논의되었다.

 

3. 사업의 필요성, 경제성 평가의 하자

가. 국내 골프장의 공급과잉

(1) 공공기관 연구자료

경남발전연구원의 “경남도내 골프장 운영실태와 개선방안에 대한 보고서”(2010)에서는 회원제 골프장의 공급과잉현상과 입회금반환 문제 등을 언급하며, 골프장 건설을 일률적으로 허가해주기보다는 지역특성에 맞춰 충분한 수요 및 경쟁력이 있는지에 대한 상세한 검토가 필요하다고 하였고, 특히 자기자본이 거의 없이 타인자본에 의하여 건설되는 회원제 골프장의 경우 업체의 재무건전성 평가 및 사업계획서를 면밀히 검토하여 골프장 사업을 승인할 것을 주문하고 있다.

또한, 국회예산정책처의 “골프장 건설로 인한 지자체 재정 확보 및 지역 경제 발전 효과”(2008)에서는 단위 회원제 골프장당 연간 내장객수가 2002년 이후 감소하는 추세이며, 골프장 설치로 인한 지역경제 활성화 효과로서 지방세수기여도와 고용확대가 미미한 반면, 골프장 수가 적정 수준 이상으로 증가할 경우 일본의 경우처럼 도산하는 골프장이 속출할 수 있다는 것과 이럴 경우 골프장 건설로 기대했던 효과를 거두지 못하는 것은 물론이고 골프장의 자연환경 복원 등에 대한 재정 부담만을 안을 수 있다’는 점을 지적하면서 ‘골프장 건설은 산림과 생태계 파괴, 농약 및 화학비료 과다 사용으로 인한 수질 및 토양오염, 집중 호우 시 홍수 피해의 증가 등 여러 가지 환경문제를 발생시키므로, 골프장 건설에 앞서 환경영향에 대한 면밀한 검토를 거쳐야 한다’고 언급한 점은 본 사업승인 관련 검토를 할 때 반드시 고려되어야 할 것이다.

(2) 골프장 경영자 협회 등 자료

한국골프장경영협회의 제2회 골프정책포럼(2007)에서는 회원제 골프장은 2002년을 정점으로 영업이익이 계속 감소되는 추세일 뿐만 아니라, 2011년 347개, 2016년 622개의 골프장이 운영되고 현재 부과되는 세금이 존속한다고 가정하였을 때 2016년에는 공급과잉과 영업적자로 인해 모든 골프장이 도산할 것이라고 하였다. 골프산업발전방안 연구보고서에서는 골프장 증가율이 골프장 내장객 증가율보다 높고, 2008.기준으로 순자산이 마이너스인 골프장 법인은 43%에 달하는 반면, 골프 이용객수는 2015.경에 정점에 달하여, 향후 회원제 골프장은 경영실적이 더 악화될 것으로 전망하고 있다.

(3) 언론보도

조선일보의 2012. 8. 10.자 기사에서는 골프장 대출의 부실률이 일반 대출의 3배를 넘어서고 있고, 3년 연속 적자를 보고 있는 골프장이 116개에 달하며, 이들 적자 골프장들의 대출총액은 1조9,500억원으로 골프장 전체 대출 총액 5조7,000억원의 34%에 해당한다는 것과, 이 사건 골프장과 같이 입회원금 회원제로 설치되는 골프장들의 입회금 반환액이 2012.에만 2조5,000억원대로 추산된다는 사실, 국내 회원권 가격이 제일 높았던 남부 CC의 경우 회원권 가격이 4년 전 23억원에서 현재 9억원대에 불과해 61%나 폭락하고 있다는 점을 보도하여 골프장의 공급과잉에 따른 골프장 업계의 도산 우려가 매우 높다고 하였다.

또한, 이투데이의 2011. 2. 22.자 기사에서는 골프 수요는 감소추세에 있으나 2010년말 기준으로 공급은 34%가 늘어나는 등 이미 심각한 시장의 불균형이 시작되었다고 지적하였다.

문화일보의 2013. 11. 1.자 기사에서는 강원도 삼척 파인벨리(회원제18홀), 횡성(36홀)골프장을 포함하여 전국에서 20곳의 골프장이 현재 법정관리 중인 상태이며, 법정관리 신청을 진행중인 10여 곳과 경영상태가 어려워져 공매나 경매로 넘어갈 위기에 처한 골프장 15곳을 포함하면 부실 골프장이 50여 곳을 넘을 것으로 파악된다고 하면서 그 원인으로 골프장마다 금융기관의 과도한 부채로 인해 정상적인 경영이 어렵거나 자금력 부족으로 회원입회금 반환을 해줄 여력이 없다는 점을 들고 있다.

나. 홍천군 골프장 공급과잉

2013. 9. 17. 기준으로 홍천군 관내에 운영 중이거나, 공사 중, 절차가 진행 중인 골프장은 모두 16개소로서, 동일 기준의 강원도 전체 골프장의 18% 수준에 육박한다.

(1) 강원도내 골프장 건설 중단 현황

도내 골프장들의 자금상황을 유추해 볼 수 있는 이행보증금 등 미납현황을 살펴보면, 산림복구비 미납업체는 2곳으로 미납금액은 17,171,501,000원, 개발행위 이행보증금을 미납한 업체는 1곳으로 11,986,846,000원에 달하고, 자금경색으로 공사가 중단되거나 착공되지 못한 골프장은 신도CC, 하이츠파크GC, 남한강CC와 남한강 파블릭이다.

(2) 강원도 내 골프장 운영 현황

강원도 내 골프장은 현재 운영 중인 골프장이 58개소로 급격하게 증가되었으나, 단위 골프장당 내방객수의 감소, 회원권 분양률 저조 등의 사유로 지방세를 체납하는 사태와 부도위기에 직면한 골프장이 증가하고 있다. 강원도민일보가 보도한 한국레저산업연구소의 2013. 11. 21.자 자본잠식된 회원제 골프장 현황자료에 의하면 전국 174곳의 회원제 골프장 중 48.3%인 84곳이 자본잠식 상태인 것으로 조사되었고, 그 중 강원도의 경우 8곳의 골프장이 자본잠식 상태로서, A골프장은 무려 3만38%의 부채비율을 보이는 등, 이들 골프장의 평균 부채액은 1,530억원으로 전국 회원제 골프장 평균 부채총액(1,294억원)보다 22%이상 높은 상태이다. 특히 KS레저개발이 발표한 ‘2012년 골프장 손익현황 분석과 향후 골프장 산업 전반 및 대책’보고서에서 강원도 회원제 골프장의 2012년 평균 영업이익률은 –41%로 자본잠식 상태에 들어갈 골프장들의 증가는 시간문제라 할 것이다.

또한, 2013. 11.월 기준 강원도 골프장 지방세체납현황은 취득세 미납업체가 4곳으로 체납액은 3,452,000,000원이며, 재산세 미납업체는 5곳으로 체납액은 6,959,000,000원으로 합계 체납액은 9개 업체에서 10,411,000,000원에 이른다.

더욱이 회원제 골프장의 경우 입회금 반환문제로 인해 심각한 사회경제적 문제로 비화될 가능성이 큰 상황이다. 강원도민일보의 2013. 11. 22.자 기사에 의하면, 한국레저산업연구소의 지역별 골프회원권값 비교 자료에서 2013. 10.말 기준으로 강원권 주요 골프장 회원권 가격 등락률은 5년 전인 지난 2008. 10.말 대비 –46.9%로 수도권(-53.2%)을 제외하면 등락률이 가장 큰 것으로 조사되었다.

(3) 골프장 공급 과잉에 따른 폐해

골프장의 공급과잉은 단위골프장당 내방객수의 감소를 가져와 결국 골프장 업계의 줄도산 가능성을 높이게 된다. 뿐만 아니라, 특정 지역에 난립된 골프장은 해당 지역의 지하수 고갈, 생태계파괴와 생태축 단절의 문제를 야기한다.

 

4. 직권 취소 여부

가. 근거법률

행정처분을 한 처분청은 그 처분에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다는 것이 대법원의 확립된 판례이므로, 직권 취소의 근거법률이 반드시 필요한 것은 아니나, 이 사건 사업계획승인의 취소에 관한 근거법률은 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(이하 ‘체시법’) 제31조 제1호를 들 수 있는바, 위에서 살펴본 거짓 부정하게 작성된 조사보고서가 체시법상 거짓이나 부정한 방법으로 사업계획을 승인받은 경우에 해당하는지, 또는 위 조사보고서의 하자 정도가 이 사건 사업계획승인 처분의 위법성을 구성하는지가 주요 쟁점이다.

나. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법의 판단기준

(1) 관련규정

‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’에 의하여 인⋅허가를 받은 경우에 인⋅허가 등을 취소하도록 하는 규정은 위의 체시법 외에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 등에서 규정하고 있다.

(2) 거짓이나 그 밖의 부정한 방법의 해석

(가) 유사 규정에서의 경우

‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’과 관련하여 판례는 “허가 여부를 판단하는 기준이 되는 목적사업이나 그 사업의 계획, 산지전용면적 등의 자료를 허위로 제출하는 행위“를 산지관리법 제20조 제1호나 제53조 제1호에서 규정하는 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우’에 해당한다고 하거나, ‘정당성이 결여된 부정한 방법으로 주택을 공급받는(또는 공급받게 하는) 행위로서 사회통념상 거짓, 부정으로 인정되는 모든 행위’ 또는 ‘결과적으로 유가보조금의 부정수급을 가능하게 한 행위로서 사회통념상 사위, 부정으로 인정되는 모든 행위’ 등으로 거짓 그 밖의 부정한 방법을 정의하고 있다.

(나) 환경영향평가법의 경우

한편 환경영향평가법에서는 환경영향평가서가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 작성되어 제출된 경우에 환경부장관이 그 협의 자체를 취소 또는 철회할 수 있다거나 인허가권자가 그 인허가를 직권취소할 수 있다는 등의 규정은 없으나, 환경영향평가법에서는 거짓 또는 부실 작성의 판단기준에 관하여 상세하게 규정하고 있다. 즉 ‘일부만 조사하고도 환경현황을 적정하게 조사한 것으로 평가서등에 제시한 경우’, ‘현황조사 자료를 고의로 사실과 다르게 작성하여 환경영향이 적은 것으로 인지되도록 한 경우’ 또는 ‘평가서등의 현황조사 및 작성 등에 참여하지 않았음에도 참여한 것으로 거짓 작성한 경우’를 거짓 작성으로, ‘문헌조사 및 탐문조사를 실시하지 않아 멸종위기야생동ㆍ식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’나 ‘환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 협의기관의 장이 선정한 2명 이상의 관련 전문가가 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기야생동ㆍ식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’를 부실 작성의 하나로 판단하고 있다.

(다) 구만리 골프장의 경우

위에서 살펴본 바와 같이 본 골프장 사업과 관련하여 사업자가 제출한 환경영향평가서는 조사에 참여하지도 않은 자를 참여자로 허위 기재하였을 뿐만 아니라, 식물상 분포도의 차이가 134종에 이를 정도로 현장조사가 미흡하였고, 식생군락은 조사자체가 이루어지지 않은 곳이 확인되었으며, 녹지자연도상 8등급지 설명을 누락하였고, 멸종위기종 조사가 누락되는 등 조사가 부실하게 이루어졌다는 것이 원주지방환경청 관련 전문가들의 공통된 의견이었다. 다시 말해, ‘환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 협의기관의 장이 선정한 2명 이상의 관련 전문가가 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기야생동ㆍ식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’로서 부실작성에 해당하는 것이다.

또한 조사에 참여하지 않은 전문가가 조사한 것으로 환경영향평가서에 수록된 것은 거짓 작성에 해당한다.

(3) 환경영향평가서의 거짓, 부실작성이 체시법상 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’에 해당여부

환경영향평가절차가 가지는 중요성을 고려하여 대법원은 환경영향평가를 거치지 않고 내려진 행정처분은 그 위법이 중대하고 명백하여 당연무효라고 판시하고 있다. 그런데, 이 사건 사업은 환경영향평가 대상사업으로서, 환경영향평가법은 이 사건 사업계획승인의 관련 법률로서, 환경영향평가절차는 사업계획승인절차에 당연히 포함된다.

한편, 환경영향평가 협의와 관련하여 대법원은 위 협의는 자문에 불과한 것으로, 환경부의 협의의견에 인허가권자가 구속되지 않으며, 협의의견에 반하는 처분도 가능하다고 하여, 인허가권자는 환경부 협의의견에도 불구하고, 해당 환경적 영향 등을 독자적으로 판단할 수 있다고 보고 있다.

결국, 환경영향평가서가 인허가권자에게 제출되고, 인허가권자는 제출된 환경영향평가서를 바탕으로 환경부와 협의를 실시하나, 그 내용에 대해서는 독자적으로 판단할 수 있다 할 것이므로, 환경영향평가서의 거짓 부실 작성을 통한 환경피해 정도를 왜곡하는 것은 체시법 제31조 1호의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 사업계획승인을 받은 경우에 해당한다고 할 것이다.

다. 직권 취소시 형량 고려

(1) 판례의 태도

행정청이 행한 행정처분을 스스로 취소할 수 있는지 여부에 관하여, 대법원은 처분에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 취소할 수 있고, 다만 그로 인한 공익상 필요와 당사자의 불이익을 비교교량하도록 하고 있다.

(2) 당해 사업의 공익적 요소

골프장은 대규모 사업부지와 18홀 기준 1,000억원에 이르는 막대한 자본을 투입하여야 하는 반면, 투자대비 영업이익에 한계가 있고, 대규모 토목공사로 인한 생태계파괴, 지하수 고갈, 농약오염 등의 우려가 높다. 이에 따라 골프장의 공익성에 대한 사회적 재평가가 이루어져, 국토계획법등 관련 법률의 개정이 이루어졌고, 헌법재판소에서 헌법불합치 결정이 있었으며, 인천 계양산 골프장의 도시계획시설결정 직권 폐지, 논산 헤리티지 골프장의 사업시행자지정 및 실시계획인가 직권폐지, 안성 스테이트 월셔 골프장의 사업시행자지정 및 실시계획인가 직권 폐지 등이 있어 왔다. 이러한 변화는 결국 골프장 난립으로 인하여 공급과잉사태가 유발되고 있으며, 이에 따라 골프장 사업의 영업적자 확대와 민원증가 환경파괴 증가로 골프장의 공익적 요소가 현저히 감소하고 있음을 알 수 있다.

(3) 사업의 취소로 확보되는 공익과 사익

홍천군에 현재 진행 중인 골프장 개발이 모두 완료될 경우 15개의 골프장이 운영되며, 본건 구만리 경우에도 주변에 골프장이 난립되어 있어 골프장 집중 설치에 따른 환경부하가 매우 우려되는 상황이다. 또한 인근 주민들의 지하수 고갈문제와 농약비산에 따른 피해문제를 고려한다면, 훼손될 환경의 보전을 통한 공익, 골프장 인근 마을 주민들의 건강권 및 환경권, 재산권 보호를 통한 사익 등 사업취소로 인해 보전될 공익과 사익이 매우 높다고 보여진다.

(4) 사업의 진행정도와 복구가능성

본 건 구만리 골프장은 벌목 공정률 60%정도만 진행된 상태로서 아직 40%의 벌목 예정지가 보전되고 있으며, 그 밖의 공사는 전혀 진행되지 않고 있다. 벌채지의 경우에도 2년여 기간 동안 표층이 안정화되어 새로운 생태계가 조성되고 있는 점을 고려하면 벌목지에 숲가꾸기 사업을 통해 단절된 생태축을 연결하는 것이 용이하다고 보여진다.

(5) 소 결

본 사업의 경우 환경영향평가서의 거짓⋅부실 작성과 산림조사서의 부실 작성에 의하여 사업계획의 승인을 신청하였다는 점이 확인되었고, 그 부실의 정도는 매우 크다고 볼 것이어서, 사업자는 사업계획승인에 따른 이익을 위법하게 취득하였음을 스스로도 알고 있었다 할 것이므로, 직권취소로 인한 신뢰이익을 원용할 수도 없다.

또한, 회원제 골프장의 영업적자와 부도 등을 고려할 경우 사업자가 입게 될 투자비용 손실 등의 기득권 침해 등 불이익에 비하여 직권취소로 인한 공익상 필요가 현저히 높다고 할 것이다.

라. 골프장 인허가 직권 취소 사례

안성스테이트 월셔 골프장은 자금부족으로 인한 시공사, 시행사 부도로 공정률 60%상태에서 공사가 중단되었고, 실시계획인가와 사업시행자지정이 취소되었고, 논산 헤리티지 골프장도 사업자금 확보에 실패하여 논산시가 사업시행자 지정처분과 실시계획인가처분을 취소하였으며, 홍천군은 사업자 부도로 착공조차 하지 못한 갈마곡리 골프장의 사업시행자지정처분과 실시계획인가처분을 취소하였다. 인천 계양산 골프장의 경우 인천시 도심공원으로서 역할에 따른 보전필요성 등을 이유로 도시관리계획을 폐지하였다.

마. 소 결

2013. 11. 28. 대법원은 충주 소재 체리파크 리조트 사업과 관련한 도시관리계획취소 사건을 파기환송하면서, 회원제 골프장은 그 운영방식에 관하여 달리 볼 특별한 사정이 없는 한 이를 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설이라고 보기 어렵다는 이유로 회원제 골프장을 국토계획법상 기반시설로서 체육시설에 해당하고 나아가 회원제 골프장 조성사업이 공공의 필요성이 인정된다고 한 원심 판단이 위법하다고 하여 회원제 골프장의 공익성이 인정되지 않거나, 현저히 떨어진다는 것을 인정하였다. 비록 위 대법원에서 설시된 골프장은 구 국토계획법상 도시계획시설사업으로 진행되었던 골프장이고, 이 사건 구만리 골프장은 국토계획법상 2종지구단위 사업으로 진행되는 복합시설로서 골프장이라는 차이점은 있으나, 이 사건 회원제 골프장 또한 공익성에 대한 평가를 함에 있어서는 위 대법원 판결을 고려하여야 할 것이다.

이 사건 골프장 사업은 인가당시 정확한 현장상황에 대한 정보가 허위거짓 조사보고서 등으로 왜곡되어 인가권자에게 제출되었으며, 인가권자는 위와 같이 왜곡된 정보를 근거로 사업의 필요성과 관련해 골프장의 추가설치 필요성 및 사업시행으로 발생할 공익과 사업에 따라 침해될 공익 및 이해관계자들의 사익을 잘못 비교형량 하였다고 볼 소지가 높다.

결국 이 사건 회원제 골프장 사업에 대한 장밋빛 전망으로 본 골프장의 추가설치를 허가한 것은 행정계획에 있어 재량의 하자가 있었다고 볼 것이다.

 

5. 결 론

체시법 제13조 제1항은 “시·도지사는 국토의 효율적 이용, 지역간 균형 개발, 재해 방지, 자연환경 보전 및 체육시설업의 건전한 육성 등 공공복리를 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제12조에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 제한할 수 있다.”고 규정하고 있다.

그러나, 이 사건 골프장 사업은 처분 당시 환경적 영향에 대한 판단의 기초자료가 되는 환경영향평가서, 산림조사서가 거짓, 부정하게 작성된 것으로 확인되었다. 또한 홍천군은 이 사건 골프장 이외에도 16개의 골프장이 운영 중이거나 공사 또는 관련 절차가 진행 중인 상황으로 지역에 미치는 환경적 부담이 매우 큰 상황이며, 나아가 골프장 난립으로 인한 골프장 업계의 경영상황 악화는 이 사건 골프장과 같은 회원제 골프장의 영업이익률이 2012년도 –41%를 기록한 것에서 알 수 있듯이 매우 심각한 상황일 뿐만 아니라, 회원제 골프장의 경우 일반인들이 자유롭게 이용할 수 있는 시설이 아니므로, 공익성이 현저히 떨어지는 시설로서, 이 사건 사업의 입안당시에도 회원제 골프장에 대한 사회적, 경제적, 환경적 우려가 높았었다.

결론적으로, 이 사건 골프장 사업과 관련한 사업계획승인처분은 사업의 공익성과 사업의 필요성은 물론, 환경적 영향, 경제적 영향에 대한 형량에 중대한 하자가 있었던 것으로 보이는 바, 강원도는 본 골프장 사업의 사업계획승인과 관련하여 관련법령상 청문절차를 거쳐 사업계획승인을 직권취소하는 것이 적절하다고 판단된다. 끝.

 

 

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