정부의 기후변화 대응 정책 분석 (2010)

2010.04.13 | 기후위기대응

– 차례 –
1. 서론 – 다가오는 기후변화 위기
2. 정부의 기후변화 대응 정책 – ‘저탄소 녹색성장’
3. 정부의 기후변화 대응 정책에 대한 평가와 의의
4. 결론 – 기후변화 대응을 위한 정부, 기업, 시민의 역할

1. 서론 – 다가오는 기후변화 위기
기후변화에관한정부간협의체(IPCC)가 2007년 4차 기후변화평가보고서를 발표한 이후, 기후변화는 국제사회 중심 이슈가 되었다. 보고서는 “기후 시스템의 온난화는 지구 평균기온과 해수온도 상승, 눈과 빙하의 융해, 평균 해수면 상승 등의 관측 자료를 통해 명백히 나타난다.”라고 밝혔다. 각국 정상들은 공식 석상에서 기후변화의 심각성을 언급하기 시작했고, 기후변화협약당사국총회는 전 세계가 주목하는 회의가 되었다.
지구의 기온 상승은 지구 전체에 광범위하게 나타나고 있고, 북반구 고위도로 갈수록 온도는 더 높아진다. 세계기상기구(WMO)는 2005년을 열파, 가뭄, 홍수, 허리케인 등 ‘극한기후 현상으로 점철된 해’로 규정했다. 2005년 유럽대륙과 북아프리카에 몰아친 강력한 열파, 스페인과 포르투갈을 괴롭힌 최악의 가뭄, 러시아와 동유럽, 스위스, 오스트리아, 독일, 체코에서 발생한 홍수, 미국 동남부 일대에 발생한 사상 최다 빈도의 허리케인이 지구촌을 뒤흔들었다. 해수면 상승으로 홍수위험이 높아지는 지역에서 폭풍우 피해가 추가되어 막대한 피해가 발생했다. 이상기후로 인한 피해가 심해지자 사람들은 0.74℃의 지구 온도 상승에 대해 관심을 갖게 됐다.
이에 2008년 8월 15일, 정부는 ‘녹색기술과 청정에너지로 신성장 동력과 일자리를 창출하는 신국가 발전 패러다임’으로 저탄소 녹색성장을 발표했다. 2012년까지 연간 10조원을 기후친화산업에 투자하고, 청정에너지, 녹색기술과 산업을 지원하며, 에너지 자립률과 신·재생에너지 보급 비율을 높이겠다는 것이다. 경제와 환경이라는 두 마리 토끼를 한 번에 잡는다는 의미에서 녹색성장 패러다임은 매우 건설적인 대안이었다. 한국사회에 신선한 충격이었다. 그러나 현재 윤곽이 어느 정도 드러나 추진되고 있는 녹색성장 정책은 경제발전 비전일 뿐 ‘녹색’으로 대표되는 환경은 오히려 파괴되고 있다. 원자력발전과 4대강을 중심으로 한 대규모 토목사업이 녹색성장을 대표하는 정책이 되었기 때문이다.  
이명박 대통령은 “녹색성장은 가지 않으면 안 되는 길”이라는 명언을 남겼다. 국제사회도 한국의 녹색성장을 주목하고 있다. 지금 한국은 녹색사회로 가고 있는가? 대규모 토목건설 사업인 4대강 사업이 기후변화 대책이자 녹색뉴딜사업의 중심이 되는 것이 과연 올바른 일인가? ‘저탄소 녹색성장’으로 대표되는 한국의 기후변화 대응 정책을 NGO의 관점에서 분석해보았다.

2. 정부의 기후변화 대응 정책 – ‘저탄소 녹색성장’

1) 온실가스 감축목표 설정 2005년 대비 4% 감축
우리나라 온실가스 배출량은 2006년 기준 5억 9,950만 CO₂톤으로 2005년에 비해 0.9퍼센트 증가한 것으로 나타났다. 선진국 온실가스 의무감축 기준 년인 1990년 배출량에 비해서는 101.1퍼센트 늘어났다. 연평균 증가율 4.5퍼센트로 OECD 국가 중 가장 높다. 1인당 온실가스 배출량은 1990년 6.95CO₂톤에서 2006년 12.41CO₂톤으로 두 배 가까이 증가했다.

표1. 온실가스 배출 관련 주요지표(1990~2006). (지식경제부, 2009).

우리나라는 감축의무가 없는 비부속서1 국가이지만 경제규모와 에너지 소비를 고려할 때 온실가스 감축에 대한 책임을 져야한다는 국제사회의 압박을 받아왔다. 2008년 일본에서 열린 G8 확대정상회담에서 이명박 대통령은 ‘얼리무버(Early Mover)’를 선언했고, 온실가스 감축 목표를 설정하겠노라고 공언했다. 그로부터 1년이 지난 2009년 11월 17일, 정부는 중기 온실가스 감축 목표(2020)를 2005년 대비 4퍼센트 감축(BAU 대비 30퍼센트 감축)으로 결정하였다. 온실가스 감축목표 설정은 기후변화에 대응을 위한 필수 요건으로 늦은 감이 있지만 의미 있는 일이다. 문제는 결정된 감축목표가 한국이 지구온난화에 대해 져야 할 책임과 감당할 수 있는 능력의 수준에 비춰볼 때 낮다는 것이다. 우리는 세계에서 9번째로 이산화탄소를 많이 배출하고, 누적배출량도 세계 22위이다. 교토의정서 체제에서 41개국이 온실가스 의무감축 대상이라는 것을 감안하면, 2005년 대비 4% 감축은 한국의 몫에 걸맞은 온실가스 감축 목표가 아니다.
우리가 이렇게 낮은 온실가스 감축 목표를 설정한 것은 BAU를 선정하는 과정에서 배출량은 과다 산정하고, 감축여력은 최소로 잡았기 때문이다. 녹색성장위원회는 배출 전망치를 추산하는 과정에서 2020년 유가전망을 배럴당 60달러로 반영해 에너지 소비 계획을 잡았고, 배출 증가율을 연평균 2.1%로 높게 잡았다. 최근 우리나라의 온실가스 배출증가율은 줄어들어 안정화 추세로 나아가고 있다. 정부는 2005년 대비 11% 감축도 가능하다는 안도 검토했으나 산업계의 반발을 의식해 시나리오조차 공개하지 않았다. 산업계는 2005년 대비 4퍼센트를 줄이는 감축 목표도 달성할 수 없다며, 온실가스 감축이 경제의 발목을 잡을 것이라며 반발했다. 환경NGO들은 우리의 능력과 책임을 고려한 감축 목표치는 2020년까지 2005년 대비 25퍼센트 감축이라며 이에 맞섰다. 두 그룹은 이번 중기국가온실가스 감축 목표를 설정하는 과정에서 서로의 입장차이가 크다는 것을 확인한 것 말고는 진전을 보지 못했다.
앞으로 한국의 온실가스 감축 목표는 국제사회의 논의 진척 상황에 따라 달라질 가능성도 배제할 수 없다. 15차 기후변화당사국총회에서 논의된 ‘코펜하겐 협정(Copenhagen Accord)’은 온실가스 감축 목표를 명확히 설정하고, 각 국가별 감축량을 할당하는 데는 실패하였다(코펜하겐 협정도 공식 채택문서는 아니다). 그러나 전 지구적으로 온도상승을 산업화 이전에 비해 2℃ 이내로 막는 것이 필요함을 인식했다. 더불어 투발루와 몰디브 같은 기후변화에 대한 취약성이 높은 국가들이 1.5℃를 주장하면서, 2015년 재논의의 가능성을 열어두었다. 따라서 앞으로 기후변화협약의 논의 진행상황과 지구적 기후위기의 심화에 따라 논의는 급물살을 탈 가능성도 있다. 따라서 한국의 온실가스 감축목표량은 국제사회의 논의 결과에 영향을 받을 수밖에 없고, 만약 영향을 받는다면 지금 수준보다는 높은 수준으로 목표가 설정될 것이다.

2) 정부의 주요 기후변화 대응 정책  
정부는 기후변화 대응을 위해 다양한 정책을 수립했다. 2008년 수립한 ‘국가에너지기본계획(2008~2030)’도 기후변화 대응을 염두에 두고 세웠다. 온실가스 감축에 있어 에너지 수요관리가 중요하기 때문이다. 같은 해 ‘기후변화대응기본계획’이 수립되었으며, 2009년에는 ‘녹색성장 국가전략 및 5개년 계획’이 발표되었다. 4월부터는 이 모든 정책을 포괄하는 ‘저탄소 녹색성장기본법’이 시행된다. 기후변화 대응 체제로는 국가에너지위원회, 지속가능발전위원회, 기후변화협약대책위원회를 통합한 녹색성장위원회를 구성해 운영하고 있다.

표2. 기후변화주요정책 요약

국가에너지 기본계획은 에너지원단위 개선과 탈화석에너지화, 그린에너지산업 성장동력화와 에너지 자립과 복지 실현 이라는 4대전략과 10대과제를 제시하고 있다. 에너지원별 계획에서 화석에너지 비중을 현재 83% 수준에서 2030년에 61% 수준까지 축소하고, 원자력에너지는 14.9%에서 27.8%로, 신재생에너지는 2.4%에서 11%로 확대할 계획이다. 국가에너지기본계획 2030의 핵심은 원자력에너지 확대 정책이다. 기후변화대응종합기본계획은 “범지구적 기후변화대응 노력에 동참하고 녹색성장을 통한 저탄소사회 구현”을 비전으로 제시하고 있다. 저탄소 녹색성장은 “온실가스와 환경오염을 줄이는 지속가능한 성장으로서, 녹색기술과 청정에너지로 신성장동력과 일자리를 창출하는 신국가발전 패러다임”이라고 밝혔다. 이것은 기후변화 대응 정책을 단지 여러 가지 국가 정책 중의 하나로써가 아니라 장기 국가발전 전략으로 중점 추진한다는 의지를 담은 것이다. 세부 정책으로 ‘금융․재원 배분 정책 지원 및 R&D 투자 확대’, ‘저탄소 소비 생산 패턴의 촉진을 위한 점진적 가격 구조 조정’, ‘주요 사회간접자본 시설의 탄소집약도와 생태효율성 개선’을 제시하고 있다. 2008년 12월에 발표된 ‘기후변화대응종합기본계획 후속계획’은 적응부문에 집중된 계획이다. 생태계, 물관리, 건강부문, 재난, 적응산업, 에너지, 사회기반시설을 중심으로 기후변화 예측시스템과 연구사업을 진행한다.
녹색성장 국가전략 및 5개년 계획은 “2020년까지 세계 7대, 2050년까지 세계 5대 녹색강국 진입”을 목표로 세웠다. 기후변화 적응 및 에너지 자립, 신성장동력 창출, 삶의 질 개선과 국가위상강화 등 3대전략 이행에 5년간 총 107.4조원(2009~2013)을 투자할 계획이다. 현재 사회적 논란의 중심에 있는 ‘4대강 살리기’가 주요 대책으로 포함되어 있다. 전체 예산의 50%를 차지하는 ‘기후변화 적응 및 에너지 자립’ 분야에서 ’4대강 살리기‘ 사업이 차지하는 비중은 전체의 63.7%에 달한다.

표3. ‘녹색성장 국가전략 5개년 계획’의 예산계획

표4. ‘저탄소 녹색성장 기본법’ 주요 내용

3. 정부의 기후변화 대응 정책에 대한 평가와 의의

1) 에너지 소비의 지속적인 증가
온실가스 감축을 위해서는 산업계, 정부, 시민이 감축 목표량을 정해서 줄이기 위한 노력을 해야 한다. 온실가스 배출은 에너지 소비에서 가장 많이 발생하기 때문에 에너지 소비를 줄이고, 효율을 높이는 일이 매우 중요하다. 한국의 에너지 소비는 연간 226백만 TOE로서 세계 10위이며, 전 세계 에너지의 약 2.1%를 소비하고 있다(2006년 소비기준, BP Statistics 2007). 또한 2005년 기준 석유수입 세계4위, 석탄수입 세계 2위, 천연가스 수입 세계 8위이며, 에너지의 97%를 해외 수입에 의존하고 있어, 에너지위기시대에 매우 취약하다.
따라서 에너지의 대외의존도를 줄이고, 소비량을 줄이기 위해서는 수요관리정책을 펼쳐야 한다. 그러나 공급을 우선순위에 둔 정부 정책은 바뀌지 않고 있다. 정부는 국가에너지기본계획에서 총에너지수요가 연평균 1.1%씩 증가해 2030년 300.4백만 TOE에 달할 것으로 전망하고 있다. 2006년보다 에너지 소비량이 32%나 증가한다. 이에 따라 1인당 에너지수요도 2006년 4.83TOE에서 2020년 5.84TOE, 2030년에는 6.18TOE로 증가할 것으로 산정했다. 이렇게 되면 온실가스 배출량은 계속 늘어날 수밖에 없다. 정부가 이렇게 에너지 수요를 과대 전망하고, 그에 따른 공급체계를 갖추는 방식은 국민들의 에너지 소비를 더욱 부추기는 효과를 낳게 된다. 우리는 에너지 과다소비라는 악순환의 고리를 끊어야 한다. 에너지소비를 현재 수준에서 동결시키고, 줄이기 위한 정책을 펼쳐야 한다.
경제가 성장한다고 에너지 소비가 반드시 증가하는 것이 아니다. 독일 사례에서 보여주듯이 일정 경제수준이 되면 성장을 지속하면서도 에너지 소비량은 줄어든다. 적은 에너지로도 높은 부가가치를 생산하기 때문이다. 한국은 에너지 계획 수립에 있어 2015~2020년을 수요정점을 삼고 에너지소비를 줄여나가야 하며 2006년 수준을 유지하거나 지금보다 낮게 에너지 수요관리 목표를 잡아야 한다. 에너지 세제를 기후 친화적으로 바꾸고, 에너지 가격을 에너지 효율과 환경비용을 반영해 적정수준으로 조정해야 한다. 또한 에너지 과소비 산업구조 개편, 교통정책, 건물정책, 도시 정책을 통해 에너지소비를 줄이고 효율을 높이는 방법을 강구해내야 한다.

2) 온실가스 감축을 위한 규제정책 미비
온실가스를 줄이는 것은 더 많은 것을 생산해서 편익을 늘이는 방식이 아니라 좀 덜 써야 하고, 경제활동 전반에서 탄소 배출을 줄이기 위해 노력해야 하는, 결국 무엇인가를 감내해야 한다는 것을 의미한다. 그러나 모든 경제주체들이 이 방식에 익숙하지 않기 때문에, 정부의 적절한 규제 정책이 필요하다. 그러나 우리의 기후변화 대응 정책은 ‘성장’에 우선순위를 둔 나머지 적절한 ‘규제’ 정책을 담고 있지 못하다. 녹색과 환경산업에 대한 투자확대에 대해서는 이야기 하지만 정작, 산업계와 가정, 상업 분야에서 무엇을 어떻게 감내해야 할지에 대해서는 명확한 신호를 주지 못하고 있다.
영국은 온실가스 감축 목표량을 법으로 명시하고, 목표 달성을 위해 5년 단위로 탄소 예산안을 세우고 있다. 2001년부터 기업의 에너지 사용에 대해 기후변화세를 부과하고 있는데, 감축목표를 달성한 기업에 대해서는 기후변화세의 80%를 면제해 주고 있다. 항공과 해운에 대해서도 규제정책을 펼치고 있다. 에너지법은 재생에너지 의무할당제, 발전차액지원제도, 재생에너지 인센티브, 탄소포집과 저장, 원자력시설에 대한 엄격한 조치, 스마트 계량기 등 어떤 분야를 지원하고, 어떤 분약을 억제할 것이라는 방침을 명확하게 전달하고 있다. 독일도 1999년 ‘환경친화적 조세개혁 도입에 관한 법률’에 따라 환경세(Eco-Tax : 석유세, 전기세)를 도입해, 에너지 사용을 규제하고 있다. 에너지 절약지침 개정을 통한 주택의 에너지 효율 30% 개선, 심야저장 난방기구 이용 금지, 이산화탄소 배출량에 근거한 자동차세 부과 제도 등을 시행하고 있다. 독일 정부의 일관된 정책은 지자체와 기업, 시민들이 온실가스 감축 목표를 인지하고, 실행하는데 명확한 동기를 부여하고 있다.
우리나라에서 국민들에게 온실가스를 줄여야 한다는 정책 신호를 보내기 위해서는 에너지 가격구조 개편과 탄소세 제도와 같이 정치적 부담이 있는 정책이라도 과감히 시행에 옮겨야 한다. 탄소세가 가난한 사람들에게 미칠 영향이나 사회적 약자에 대한 배려를 정책에 반영해서 국민들의 이해를 구해야 한다. 정부는 이 같은 규제정책의 추진이 불가피함을 끊임없이 설명하고, 국민들의 지지를 이끌어내야 한다. 또 국민들의 공감을 얻기 위해서는 정부 스스로가 기후변화정책 전반에 대한 일관성과 정합성을 갖춰야 한다.

3) 산업계 온실가스 감축방안 미흡

표5. 부문별 온실가스 배출량
표6. 에너지 부문 CO2 배출량

우리나라의 부문별 온실가스 배출량을 살펴보면 에너지가 5억540만 CO₂톤으로 84.3퍼센트를 차지하고, 산업공정(10.6퍼센트), 폐기물(2.6퍼센트), 농업(2.5퍼센트) 순으로 나타났다. 에너지 부문에서도 전력생산이 가장 많은 35.5퍼센트를, 산업 부문 소비가 31.3퍼센트, 수송 19.8퍼센트, 가정상업 11.3퍼센트, 공공기타 0.9퍼센트로 나타났다. 통계상으로 전력생산, 수송, 산업 부문 에너지 소비로 인한 온실가스 배출량이 점점 증가하고 있다.
우리나라에서 가장 많은 온실가스를 배출하는 분야는 산업이다. 국내 에너지의 60% 정도가 산업부문에서 쓰이고 있어서 사실상 산업부문 온실가스 감축 대책이 매우 중요하다. 그러나 ‘녹색성장 국가전략 및 5개년 계획’ 에서는 산업부문의 감축잠재량이 낮다는 이유로 실효성 있는 대책을 제시하지 않고 있다. 정부는 ‘기후변화대응종합기본계획’에서도 경쟁력 유지를 위해 산업분야에 우선적으로 감축대책을 적용하기 보다는 감축잠재량이 높은 건물분야와 교통 분야에 우선 집중하겠다고 밝혔다. 그러나 산업계를 제외하고서는 제대로 된 온실가스 감축 결과를 도출할 수 없다.
정부는 산업구조개편을 포함해 산업계가 탄소저감에 앞장설 수 있도록 적극적인 규제정책과 보상정책을 마련해야 한다. 기존에 수립된 산업부문 온실가스 저감 방안은 주로 에너지 효율성 강화, 생태산업단지와 같은 자원순환형 시스템 도입 등을 제시하고 있는데, 이러한 정책은 단기적으로 실효성이 있을지 모르지만 장기적으로는 에너지다소비 산업이 지속적으로 유지된다는 것을 의미한다. 정부가 장기적인 비전을 세워 우리 산업의 체질을 보다 지속가능한 방향으로 전환할 수 있도록 산업구조 개편까지 염두에 두어야 한다. 또한 온실가스 감축에 따른 사회적 부담을 가정과 상업, 즉 시민들과 사회적 약자들에게 집중해서 지워서는 안 된다. 정부는 오염자부담의 원칙과 사회적 형평성 원칙에 따라 산업계가 보다 적극적으로 온실가스 저감에 대한 책임을 질 수 있도록 유도해야 한다.

4) 온실가스 감축 수단에서 원자력에 대한 지나친 의존
정부가 세운 각종 기후변화 대응 계획에 따르면 기후변화 시대 대안은 ‘원자력에너지’이다. 정부는 2022년까지 원자력발전소 12기를 추가 건설할 계획이다. 계획대로 추진된다면 2022년 원자력 발전소 수는 모두 32기가 되고, 설비비중은 33%, 발전량 비중은 48%로 확대된다. 정부는 고유가와 온실가스 감축 목표를 달성하기 위해서는 원자력의 역할을 강화할 수밖에 없다고 주장한다. 한발 더 나아가 막대한 연구개발비를 투자해 한국형원전의 수출경쟁력을 높인다는 계획이다. 이것은 2009년 말 아랍에미리트에 원전 4기 수출 계약을 성사시킴으로서 이미 가시화되고 있다.
그러나 원자력에너지는 녹색성장에 어울리는 지속가능한 에너지가 아니다. 당장 원자력발전소에서 나오는 방사성폐기물 처리가 문제이다. 정부는 올해 6월 완공을 목표로 경주에 중저준위 방사성폐기물 처분장(방폐장)을 짓고 있었다. 그러나 처분장 부지에 연약지반이 나타나 공사는 30개월이나 연장되었다. 부지적합성 문제가 도마 위에 올랐다. 지난 3월 13일, 방폐장 안전성 검증조사단은 ‘경주 방폐장 처분 지역의 암반등급 편차가 커 설계와 시공에 유의해야 하지만 대책을 수립하면 안전하다’고 발표했다. 주민들은 ‘어떻게 부지 자체는 부적합하다고 판단하면서, 결론은 안전하다고 내릴 수 있는지 이해할 수 없다’는 입장이다. 방폐장 부지 안전성을 둘러싼 공방은 앞으로도 계속될 것이다. 독일은 아쎄(Asse) 중저준위 방폐장 지반에 균열이 발생해 지하수가 스며들 가능성이 높다는 이유로 방폐장을 폐쇄하기로 결정했다. 보관된 12만 6천 드럼의 폐기물을 이전하는 데 걸리는 기간은 10년이고, 이전 비용은 40억유로(6조 4632억원)로 추산된다고 한다. 아쎄 방폐장의 모습에 경주 방폐장의 미래가 겹쳐져 보이는 것은 단지 기우일까? 더욱이 우리는 ‘고준위방사성 폐기물’ 처분이라는 훨씬 어려운 숙제를 앞두고 있다.
원자력발전소 확대로 피해를 입는 것은 ‘재생가능에너지 산업’이다. 에너지수급 계획에서 원자력이 차지하는 비중이 커질수록, 재생가능에너지는 장식품으로 전락하고 만다. 원자력발전은 에너지 효율개선과 재생가능에너지에 기반을 둔 에너지 시스템으로 전환하는 데 들어가는 돈과 노력과 시간을 빼앗아간다. 국제 환경단체인 ‘그린피스’와 ‘지구의 벗’은 핀란드가 올킬루오토 3호기에 지난 8년간 쏟아 부은 15억유로(2조 8000억원)를 풍력발전에 쏟았다면, 원자력발전소와 같은 용량의 발전소가 이미 가동되고 있을 것이라고 주장한다.
실제로 우라늄 채굴·정련·해체 등 전 과정을 고려하면 원자력 발전이 저탄소 에너지원이라고 할 수 없다. 기후변화를 막으려다 그 보다 더 큰 사고 위험과 세계 어느 나라도 영구처분법을 마련하지 못한 ‘고준위핵폐기물’ 문제를 떠안게 된다. 우라늄이 고갈 자원이라는 점을 고려하면, 원전 건설과 폐기에 들어가는 돈을 재생가능에너지에 투자하는 것이 옳다. 이러한 원자력 발전의 미해결 난제들 때문에 핵산업계의 끊임없는 로비에도 불구하고 기후변화협약 당사국 총회에서는 원자력발전을 청정에너지원으로 인정하지 않고 있다. 공급중심의 중앙 집중적인 에너지체계를 고착화시키고, 비효율적인 에너지수급체계를 강화하는 원자력발전 비중확대는 다시 검토되어야 한다.  

5) 낮은 재생가능에너지 목표
화석연료와 원자력 비중이 높은 우리나라 상황에서 장기에너지비전의 핵심은 당연히 에너지원의 전환에 중점을 두어야 한다. 재생가능에너지의 확산을 통해 에너지부문 온실가스 배출량을 줄여야 한다. 이에 정부는 국가에너지기본계획에서 2030년까지 신재생에너지 비중을 11%까지 확대한다는 목표를 세우고 있다. 이 목표치는 OECD 국가 평균에 비해 매우 미약하다. 현재 상황만 보도라도 OECD국가들의 1차 에너지 중 신재생에너지 비율은 6.4%, 전력 중 비율은 15.3%에 이르는데 반해 한국은 0.6%, 1.0% 수준에 머물고 있기 때문이다(OECD/IEA. 2008 [Renewable Information] 폐기물 제외 통계). 우리나라 신재생에너지 구성비를 보면, 1차 에너지 중 신재생에너지가 차지하는 비중은 전체 에너지 생산량 대비 2.37%에 불과하다(2007년). 그 중 폐기물이 차지하는 비중이 77%이다. 태양열, 태양광, 풍력에너지의 비중은 채 10%도 안 된다. 신재생에너지 정책에 대대적인 전환이 필요한 것이다.
그럼에도 불구하고 정책은 거꾸로 가고 있다. 정부는 재원부족과 국산화 기술 미비를 이유로 발전차액지원제도 지원가격을 인하하고 2012년부터는 의무할당제(RPS: Renewable Portfolio Standard)로 전면 전환한다는 방침을 밝혔다. 의무할당제(RPS)는 신재생에너지 비율을 높이기 위해 발전사업자들의 발전용량의 일정부문을 신재생에너지로 발전하도록 의무화하는 보급정책이다. 발전차액지원제도가 재생가능에너지를 통한 분산형 에너지 체제를 구성하고 소규모 사업자들의 참여를 중심으로 재생가능에너지 시장을 형성해왔다면,  RPS 제도는 에너지 공기업을 중심으로 재생가능에너지에 있어서도 대규모 집중형 에너지 공급 시스템을 지속시키는 역할을 하게 될 것이다. 독일과 일본 사례를 통해 발전차액지원제도가 의무할당제보다 재생가능에너지 보급 확산과 시장 확대에 훨씬 효율적이라는 결과가 있음에도 불구하고 정부는 의무할당제만을 고집하고 있다.
기후변화 대응과 에너지 고갈 위기에 대비하기 위해서는 신재생에너지 보급 비중을 확대하고 재생가능에너지 시장 활성화를 위한 체계적인 산업화 전략을 수립해야 한다. 더불어 신재생에너지 비중에서 폐기물 소각 비중을 줄이고, 태양광, 풍력, 태양열과 같은 재생가능에너지분야를 확대하며, 발전차액지원제도를 지속해나가야 한다.

6) 기후변화 대응 대책이 될 수 없는 ‘4대강 살리기’ 사업  
정부는 4대강 살리기 사업을 ‘기후변화에 대비한 신개념 치수정책’이자, ‘녹색성장’의 대표주자로 홍보하고 있다. 그러나 4대강 사업은 22개의 대형 보를 설치해 강의 자연스러운 흐름을 막고, 제방을 쌓으며, 5.7억㎥의 골재를 준설하는 대규모 토목사업이다. 물을 가두고 강바닥의 골재를 대량으로 파헤치면 한국의 강은 심각한 수질 오염과 생태계 파괴로 신음하게 된다.
4대강 사업은 기후변화 대응 정책이 아니다. 기후변화 대책은 에너지 소비를 줄이고, 효율적으로 활용하는 것이다. 4대강 사업과는 하등 관련성이 없다. 오히려 대규모 토목개발 사업으로 인해 화석에너지를 과다하게 소모하며 강과 수변지역, 습지를 훼손함으로써 온실가스 배출량을 늘일 뿐이다. 만약 4대강 뱃길을 활용해 교통 분야의 온실가스 저감 효과를 노리는 것이라면 철도건설과 대중교통 확충에 투자하는 것이 더욱 바람직하다. 기후변화로 인해 홍수와 같은 재해위험 대비 차원에서 4대강 사업을 추진 한다는 것도 옳지 않다. 우리나라에서 홍수는 주로 지천이나 도심 저지대에서 발생하고 있다. 따라서 홍수 관리를 위해서는 지천을 관리하는 것이 더욱 바람직하다. 4대강 사업은 기후변화대책이 될 수 없으며, 오히려 대규모 환경 파괴사업에 가깝다.
정부는 4대강 사업에 한해 국가 예산의 8%에 달하는 22조 2천억 원이 투입될 예정이다. 이 예산을 마련하기 위해 한국정부는 민생복지, 철도건설 등 공공사업의 예산을 삭감하고 있다. 또한 환경영향평가 절차 역시 4개월 만에 졸속으로 마치고, 4대강 전역에 있는 문화재 조사는 3개월 만에 진행되어 수많은 문화재가 물에 잠기게 될 상황이다. 일본의 민주당 정권은 그동안 토건국가의 오명을 벗기 위해 “콘크리트에서 인간으로”를 외치고 있지만 한국은 일본보다 더 깊숙이 토건국가의 수렁 속으로 빠져 들어가고 있다. 4대강 사업은 즉각 중단되어야 한다.

7) 교통 수요 관리와 철도 투자 미흡
우리나라 교통부문의 온실가스 배출량은 전체 배출량의 약 16.6%를 차지하고 있다. 수송수단별로는 ‘도로’ 7,848만 CO2톤(77.7%), ‘해운’ 1,286만 CO2톤(12.7%), ‘항공’ 897만 CO2톤(8.9%), ‘철도’ 67만 CO2톤(0.7%) 순이다. 수송수단에서 자동차로 대표되는 도로부분에서 80%에 가까운 온실가스가 배출되는 것이다. 따라서 교통분야의 온실가스 감축을 위해서는 자동차 사용을 줄이기 위한 수요관리 정책과 대중교통 체제 확립이 시급하다. 또한 고속도로나 항공인프라보다는 철도 관련 인프라를 확대해야 한다.
철도는 여객이나 화물 수송 분담률이 1% 증가하면 연간 5천595억 원의 에너지 소비 절감효과가 나며, 연간 309억 원의 CO2 배출저감 효과가 발생한다(환경정책평가연구원, KEI). 그러나 2008년 교통시설 투자를 살펴보면 도로부문이 50%에 이르고, 철도는 그 절반 수준에도 미치지 못했다. 정부가 철도의 중요성을 강조하면서도, 도로중심의 투자 관행을 버리지 못하는 것이다. 더욱이 2009년에는 4대강 사업에 대한 예산투입으로 철도 부문이 원래 책정되어 있던 예산에서 6,873억 원이 줄었다. 온실가스 배출을 줄이는 교통정책의 방향은 도로 중복과잉투자를 과감히 중단하고, 철도와 대중교통을 중심으로 한 시스템을 구축하는 것이다.

8) 좋은 일자리로서의 녹색일자리
정부 기후변화 대책에서 특별히 주목할 부분은 일자리가 창출이다. 정부는 2009년 11월 ‘녹색일자리 창출 및 인력양성 방안’을 발표하면서, 향후 5년간 녹색일자리가 전 산업의 평균적인 일자리 증가율(1.3%)보다 빠른 속도(6.0%)로 증가하여 2013년에는 녹색일자리 규모가 약 81만개(‘08년 대비 약 20만개 증가)에 이를 것으로 전망하고 있다. 취약계층의 고용촉진을 위해「녹색사회적기업」300개를 육성(09년:40개) 하고 산림분야 사회서비스 일자리에서 취약계층을 우선 선발할 계획도 발표했었다.
녹색일자리 창출 여부는 이번 정부의 녹색성장을 평가하는데 있어 중요한 지표가 될 것이다. 녹색일자리야 말로 경제와 환경을 아우르는 대표 정책이라고 할 수 있기 때문이다. 그런데 정부가 이야기하는 녹색일자리가 임금과 고용 면에서 괜찮은 일자리인지에 대해서도 되돌아봐야 한다. 더불어 녹색일자리 창출과 동시에 줄어들 일자리에 대한 대책도 세워야 한다. 일례로 미국의 오바마 대통령은 에너지 효율과 재생가능에너지 산업에 10년간 1500억 달러(약 222조)를 투자를 통해 2012년까지 재생 가능 에너지로 전력의 1/10, 2025년까지는 전력의 1/4을 신재생에너지로 생산하기로 했다. 그 과정에서 500만 명의 새로운 일자리를 만들겠다는 비전을 세웠는데, 미국의 보수진영은 석탄, 가스, 석유와 핵, 자동차산업 등에서 일자리가 줄어들기 때문에 이는 불가능하다고 비판하고 있다. 이런 산업으로부터 빠져나온 노동자들이 사회적 안전망의 지원을 받지 않고, 고용불안으로 이어진다면 오바마의 ‘새로운 에너지’ 비전은 저항에 부딪힐 수밖에 없다. 다행히 미국에는 노동조합, 환경단체, 지역운동, 기업이 함께하는 ‘아폴로 동맹’과 시에라클럽과 미국금속노조의 연대체인 ‘블루그린동맹’ 등을 통해 녹색일자리 정책에 대한 사회적 합의와 기반을 형성해나가는 과정에 있다. 물론 녹색일자리 생성으로 인해 줄어드는 일자리에 대해서는 노동자들에게 교육과 훈련 제공을 통해 녹색일자리에 적응할 수 있는 프로그램도 만들고 있다. 우리나라에서도 기후변화 관련정책이 노동자의 일자리에 미칠 영향에 대해 중비해야 하고, 녹색일자리가 단순저임금 일용직 일자리가 되지 않도록 추진해야 한다.

9) 기후변화 적응대책 미흡
우리나라의 기후변화 ‘적응’ 대책은 이제 걸음마 단계이다. 제주도에서는 이미 열대작물로 ‘열대시금치’ 재배에 성공했다고 한다. 농업과 수산업의 지형도도 바뀌고 있다. 여름철 폭염으로 인한 사망자는 점점 더 증가하고, 기후변화 관련 질병도 증가추세이다. 2년 전 제주도에 불어 닥친 슈퍼태풍 ‘나리’처럼 이번 여름에도 얼마나 큰 재해가 발생할지 가늠할 수 없다. 우리사회에서 가난하고 약한 사람들이 기후변화에 대한 피해를 심각하게 입지 않도록 사회적인 안정망을 갖춰야 한다.

4. 결론 – 기후변화 대응을 위한 정부, 기업, 시민의 역할
2008년 8월 28일, 에너지시민회의는 국가에너지기본계획 확정에 대한 성명서에서 “이명박 대통령이 8.15 경축사에서 밝힌 ‘저탄소 녹색성장’은 에너지위기를 고민하는 시민단체들에겐 신선한 충격이었다. 그러나 이 비전이 처음으로 반영된 국가에너지기본계획은 이대통령이 제시한 비전에 정면으로 배치되는 것이었다. ‘저탄소 녹색성장’이 한 낱 구호에 지나지 않았음을 보여주는 것이었다.”라고 표현하고 있다. 저탄소 녹색성장에 대한 기대와 실망감을 동시에 보여주고 있는 것이다.  
정부의 ‘저탄소 녹색성장’은 한국사회에 환경과 경제에 대한 새로운 화두를 던졌다. 환경과 지속가능한 발전에 관심이 없던 공무원, 기업인, 시민, 학생 등 한국사회 다양한 구성원들의 인식 변화에 영향을 미쳤다. 그동안 기후정책이나 환경정책이 경제적인 부담을 준다는 인식에서 환경과 경제가 함께 나아질 수 있다는 긍정적인 인식을 심어준 것이다. 그러나 ‘4대강 살리기’와 ‘원자력발전’이 녹색성장의 핵심 정책이 되면서, 성장위주 정책에 대한 비판과 동시에 이 정부 정책의 어떤 부분이 과연 ‘녹색’인가에 대한 의문이 강하게 제기되었다. 세부 정책에서도 4대강 사업에 대한 예산 배정으로 철도투자 예산이 삭감된다거나 고유가 대책에서 재생가능에너지 투자비보다 석유자원 해외 개발에 대한 예산 규모가 더 크다는 점을 살펴보면 정부정책에 일관성이 없다는 문제도 드러난다. 따라서 기후변화 대응을 위한 녹색성장 정책의 방향을 근본부터 새롭게 설정할 필요가 있다.  
보다 세부적으로 들어간다면, 기후변화 이제는 정말 행동이다. 온실가스 감축 목표치가 낮은 것은 둘째 치고, 설정된 목표치를 제대로 달성할 수 있도록 정부, 기업, 시민이 한데 힘을 모아야 한다. 온실가스 감축 목표 설정에 따른 감축량 할당 문제와 감축량 목표 달성이라는 과제를 슬기롭게 풀어나가야 한다. 각 주체가 얼마만큼 고통을 분담해야 할지에 대해 합의하고, 부분별 감축 정책 마련을 위해 더 많은 토론을 벌여야 한다.  
앞으로 정부는 국무총리실을 중심으로 기후변화대응 정책의 통합성과 체계성을 확보해나가야 하며, 부처별 중복 정책이나 주무부처 다툼을 조정해야 한다. 국가의 정책의지는 법, 조직, 예산으로 표현된다. 기후변화 저감을 위한 법체계를 갖춰야 하고, 실행체계와 예산을 배정해야 한다. 국가 온실가스 감축 목표를 달성하기 위해 에너지 분야에서는 획기적이고도 확고한 에너지 수요관리 정책을 펴면서, 원자력에 과도하게 의존하는 정책에 대해 다시 검토해야 한다. 정부가 에너지 세제를 기후 친화적으로 바꾸고, 에너지 가격을 에너지 효율과 환경비용을 반영해 적정 수준으로 조정해야 한다. 더불어 경제정책의 녹색화가 필요하다. 재정과 조세, 산업, 교통, 국토개발에 녹색의 정신이 스며들어야 한다. 산업·교통·물류·건축 전반에 저탄소 사회를 위한 온실가스 감축 목표와 달성 수단을 마련해야 한다. 4대강 사업을 지금과 같은 거대 토목사업으로 몰아갈 것인 아니라 진정한 생태계 복원과 강살리기로 전환해야한다. 지방정부에 대한 세부 대책과 지원책을 더 마련해야 한다. 녹색일자리 창출 하고, 기후변화에 대응해 취약계층의 사회적 안전망은 더욱더 탄탄하게 만들어야 한다.
기업은 기후변화에 따른 사회적 책임을 다해야 한다. ‘그린워시’ 수단으로서 저탄소 전략이 아니라 기업의 생존과 사회적 책임 수단으로서의 저탄소 전략이 필요하다. 21세기 기업은 좁은 의미의 경제적 이득에 집착하기보다 환경적, 사회적 책임을 다하는 지속가능경영을 추구해야 한다. 그래야만 노동자와 소비자, 시민들에게 지지 받는 기업이 될 수 있고, 경제성도 높아질 것이다. 무역장벽으로 작용하는 기후변화 관련 규제에 있어 대기업만 아니라 중소기업들도 준비를 갖춰야 한다.  
시민사회와 시민은 기후변화 대응에 있어 실천의 중요한 축으로서 역할을 해야 한다. 시민단체는 정부와 시민을 이어주는 역할로 중요한 기후변화 정책을 해석해 시민들에게 바르게 전달하는 전달자 역할을 해야 한다. 환경 NGO들은 우리정부가 갖고 있는 기후변화 대응 정책의 문제점을 끈질기게 제기해야 한다. 정부가 세운 기후변화 대책이 완벽할 수 없다. 끊임없이 의견을 제시하고 수정 보완해 나가야 한다. 정부도 정책 실패를 미연에 방지하기 위해 환경NGO들의 의견을 적극 수렴할 필요가 있다. 장기적으로 정부와 NGO간 무너진 거버넌스 체제를 회복하고, 기후변화 정책에 대해 소통할 수 있는 창구도 마련해야 한다.

<참고자료>
국무총리실 외, 2008. 8, “제1차 국가에너지기본계획(2008~2030)”
국무총리실 외, 2008. 9, “기후변화대응 종합기본계획”
국무총리실 외, 2009. 12 “저탄소 녹색성장기본법”
녹색성장위원회, 2009. 7, “녹색성장 국가전략 및 5개년 계획”
녹색성장위원회, 2009, 8, “국가 온실가스 중기(2020년) 감축목표 설정 추진계획”
에너지기후정책연구소, 2009, “기후변화대응과 한국 정부의 대응 과제-기후정책통합과 국무총리실 역할강화를 중심으로”
에너지기후정책연구소, 2009, “해외 진보정당의 기후에너지정책 동향조사(2)”
녹색연합 www.greenkorea.org
에너지기후정책연구소 www.enerpol.net

이유진 / 녹색연합 정책위원

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