[보도자료] 서귀포 관광잠수함, 천연기념물 문섬 일대 암반 및 산호 훼손 심각

2022.06.08 | 해양

녹색연합, 서귀포 관광잠수함 운항구역인 문섬 북쪽면 수중조사
폭 150m, 깊이 0~35m 운항구역 전체 암반 및 산호 훼손 심각, 중간 기착지는 의도적 지형 훼손 조사해야
천연기념물 해송과 긴가지해송 등 법정보호종 산호 9종 확인
문화재청이 문화재보호법 ‘원형유지’ 위반, ‘문섬 잠수정 운항 규정’ 위반
  • 녹색연합이 2021년 가을부터 올해 봄까지 서귀포 관광잠수함 운항구역인 문섬 (천연기념물 제421호) 북쪽면 동서 150m, 수심 0~35m를 조사한 결과, 문섬 일대 암반과 산호 군락의 훼손이 심각하였다. 서귀포 관광잠수함 운항구역 전체의 수중 암반이 충돌로 긁히거나 무너지면서 지형 훼손이 발생했고, 수심 20m에 위치한 길이 25m, 폭 6m의 중간 기착지는 의도적 지형 훼손 가능성도 확인되었다. 특히 운항구역 내에서 문화재청이 지정한 천연기념물 해송, 긴가지해송 등 법정보호종 산호 9종이 확인되었지만, 위협 상황에 방치된 상태였다.
  • 서귀포 문섬은 2000년에 천연기념물 제421호(문섬·범섬천연보호구역)로 지정되었다. 서귀포 관광잠수함을 운항하는 대국해저관광(주)은 문화재청으로부터 천연기념물 현상변경허가(문섬·범섬천연보호구역 내 잠수정 운항기간 연장)를 받는다. 그런데 문화재청은 잠수함 운항으로 인한 문섬 일대 수중 암반 훼손과 산호 충돌 상황을 알면서도 단 한 번도 멈추게 한 적 없이 20년 이상 잠수함 운항을 허가하였다. 문화재청이 문화재보호의 기본 원칙인 ‘원형 유지’(문화재보호법 제3조)를 지키지 않은 것이다. 문화재청이 2007년 제정한 ‘문섬 천연보호구역내 잠수정 운항 규정’의 ‘안전운항 지침’과 ‘연산호 보호대책’도 무용지물이었다. 지금이라도 서귀포 관광잠수함 운항을 멈추고 천연기념물 문섬의 수중 훼손을 정밀 모니터링하여 보존 대책을 수립해야 한다.
  • 오늘(6월 8일)은 유엔이 2008년부터 지정한 ‘세계 해양의 날’이다. 유엔해양법협약은 바다를 공해 자유의 원칙에서 인류 공동유산의 원칙으로 새롭게 규정하고, 기후위기 대응과 생물다양성 보전의 차원으로 해양보호구역 확대와 관리를 논의하고 있다. 서귀포 문섬과 범섬은 우리나라 해양보호구역의 핵심이라 할 만하다. 천연보호구역 조차 이용의 관점으로 접근하는 현 상황을 심각하게 받아들이며 보존, 관리에 관한 심도 깊은 논의를 요청한다. 

※ [붙임 자료]  아래

1. 서귀포 관광잠수함 문섬 훼손지 수중조사
1) 조사 개요
– 시기: 2021년 10~11월, 2022년 4~5월
– 지역: 천연기념물 제421호 ‘문섬·범섬 천연보호구역’ 중 문화재청이 허가해 대국해저관광(주)이 운항 중인 서귀포 문섬 북쪽면 동서 150m, 수심 0~35m 지역
– 조사 내용 : 수중 암반과 산호 훼손 여부, 법정보호종 산호 서식 현황 등

2) 서귀포 관광잠수함 운항구역 (출처: 2018년 제12차 천연기념물분과 위원회 회의록)

3) 서귀포 관광잠수함 운항 모습

2. 조사 결과

1) 문섬 북쪽면, 서귀포 관광잠수함 운항구역 전체 암반 훼손
제주 서귀포시 서귀동 소재 문섬은 문화재청 지정 천연기념물 제421호, 유네스코 생물권보전지역 핵심지역, 세계자연보전연맹(IUCN) 국립공원 1a(엄정보호지역)에 해당하는 세계적인 자연유산이다. 2000년도 천연기념물로 지정될 당시, “아름답게 발달된 주상절리의 특성과 해산 동식물의 다양한 종조성 및 한국산 신종, 미기록종의 서식지가 되고 있으므로, 남방계 생물종 다양성을 대표할 수 있어 이를 천연기념물로 지정, 보호하고자 한다”고 지정사유를 밝히고 있다. 육지부에서 수중으로 연속된 주상절리 암반에는 수심 0~10m는 감태, 모자반 등 대형 갈조류가 우점하고, 수심 10~35m는 분홍바다맨드라미, 해송 등 산호가 우점하고 있다.

녹색연합은 서귀포 관광잠수함 운항구역인 문섬 북쪽면 동서 150m, 수심 0~35 m에서 잠수함 운항으로 인한 암반 훼손을 폭넓게 확인하였다. 잠수함의 충돌로 수중 암반이 무너진 현장도 있었고, 수중 직벽의 튀어나온 부분은 잠수함에 긁혀 훼손된 상태였다. 이는 서귀포 관광잠수함을 운항하는 과정에서 수중 조류와 가시 거리를 무시한 채 관광객에게 무리하게 문섬의 수중 환경을 보여주려는 의도로 추측된다.


2) 잠수함 ‘중간 기착지’, 불법 현상변경은 없었나?
대국해저관광(주)은 1988년부터 지금까지 서귀포항과 문섬 일대에 관광잠수함, 승객수송선, 비상구조선, 해상바지선 등을 운영하고 있다. 2000년 문섬과 범섬이 천연기념물로 지정된 이후, 문화재청으로부터 관광잠수함 운항에 관한 현상변경허가를 받고 있다. 서귀포 관광잠수함이 통상 운항하는 코스는 동쪽과 서쪽 잠수지점 150m 사이에서 출발해 입수하며 수중 암반을 따라 산호와 해양생물을 관찰하고 수심 20m에 위치한 길이 25m, 폭 6m ‘중간 기착지’에 착지해 수중 다이버쇼를 관람한 후 수심 35m의 난파선을 둘러보고 부상한다.

‘중간 기착지’는 2001년 ‘문섬 잠수정 운항 최초 신청서’에 ‘중간 기착지 운영의 건’으로 허가 신청된 사항이었고 문화재청의 허가도 받았다. 이곳의 용도는 관광잠수함의 안전 이상 유무 확인과 다이버쇼를 연출하는 장소이다. 그런데 이번에 확인한 바에 따르면, ‘중간 기착지’의 바닥과 좌우 암반지형은 길이 25m, 폭 6m로 반듯하게 평탄화되어 있었다. 잠수함 운항을 위해 인위적인 불법 현상변경이 의심되며, 조사가 필요한 사항이다.


3) 잠수함 운항구간에서 천연기념물 해송, 긴가지해송 포함 법정보호종 9종 확인
녹색연합은 잠수함 운항으로 인한 훼손지에서 천연기념물 해송, 긴가지해송을 포함해 자색수지맨드라미, 검붉은수지맨드라미, 측맵시산호, 밤수지맨드라미, 연수지맨드라미, 흰수지맨드라미, 둔한진총산호 등 법정보호종 산호 9종을 확인하였다. 이외에도 정확히 동정되지 않은 각종 연산호, 진총산호, 돌산호류가 서식하고 있었다. 정밀한 추가 조사를 한다면, 법정보호종은 더욱 늘어날 것이다.

그런데 잠수함 운항구간의 산호는 언제 사라질지 모를 상황이었다. 수심 10m 이내 구간은 잠수함 충돌로 감태 등 대형 갈조류와 분홍바다맨드라미 등 연산호류가 훼손된 상태였다. 천연기념물인 해송과 긴가지해송은 잠수함 훼손구간과 중간 기착지에서 함께 발견되었다. 잠수함 중간 기착지 바닥에는 채 자라지 못한 자색수지맨드라미(해양보호생물, 멸종위기야생생물II급)가 확인되었다. 훼손된 암반 주위로 밤수지맨드라미, 측맵시산호, 흰수지맨드라미 등 법정보호종이 서식하고 있었다. 문화재청, 해양수산부, 환경부가 각각 지정한 천연기념물, 해양보호생물, 멸종위기야생생물이 무방비로 노출된 상황이다. 잠수함이 처음 운항한 1988년부터 현재까지 관광잠수함으로 인한 법정보호종 산호의 훼손은 상당했을 것으로 판단된다. 


3. 문제점

1) 문화재청이 문화재보호법 위반, 문화재보호의 기본원칙인 ‘원형유지’ 지키지 않아
문화재관리법은 문화재보호의 기본원칙(제3조)으로 ‘문화재의 보존 관리 및 활용은 원형 유지’라고 규정하고 있다. 이에 따르면 문화재청은 2001년 대국해저관광(주)이 제출한 ‘국가지정문화재 현상변경 등 허가 신청서’(문섬 잠수정 운항 관련 최초 신청서)를 ‘조건부 가결’하지 않고 애초 불허하거나 엄격한 가이드라인을 적용했어야 했다. 문화재청은 서귀포 관광잠수함이 운항되었던 1988년부터 천연기념물 문섬 북쪽면이 지속적으로 훼손되었던 사실을 알고 있었다. 2001년 9월 문화재청(문화재위원회 제5분과 제9차 회의)은 문섬 잠수함 운항에 대해 ‘문섬 해저 생태계에 대한 조사연구 결과 제출’, ‘훼손된 암벽 보호 및 낚시꾼 제한방안 강구’를 조건으로 가결한 것이다.

2001년 이후 지금까지, 문화재청은 서귀포 관광잠수함 운항을 단 한번도 불허한 적이 없다. 오히려 잠수함 운항으로 훼손된 연산호 군락지는 3년이면 회복된다는 궤변으로 잠수함 운항구역을 변경, 허가하고 있다. 서귀포 문섬은 문화재청이 ‘원형유지’ 보존을 위해 천연기념물로 지정한 곳이다. 이곳에 문화재청이 20년 동안 잠수함 운항을 허가하여 직접적이고 인위적 훼손을 방치한 것이다. 문화재청이 저지른, 문화재보호법 위반 사항이다.

 2) 천연기념물 해송, 긴가지해송 등 법정보호종 현황 파악 못하고 보존 계획도 없어
산호 중 각산호목에 속하는 해송, 긴가지해송은 문화재청이 천연기념물 제456호, 제457호로 지정 보호하고 있는 국제적 멸종위기종이다. 문화재청의 천연기념물 소개 자료에는 해송과 긴가지해송을 “문섬 일대에 예전에는 많이 관찰되었다고 하나 레저 활동이 활성화되면서 많이 훼손되어 가고 있는 실정이다”라고 설명한다. 해양수산부도 해송류 4종(해송, 긴가지해송, 망해송, 실해송)을 해양보호생물로 지정하고 있는데 “국내에 있는 산호 중에서도 희귀한 종이며 학술적으로 중요한 가치를 지닌 해양생물”이라고 밝히고 있다. 환경부 역시 멸종위기야생생물II급으로 지정한 종이다. 

서귀포 문섬과 범섬 앞바다는 천연기념물 442호 ‘제주연안연산호군락’으로 중복 지정되어 있다. 문화재청의 용역으로 이화여대 산학협력단이 제출한 ‘제주연안연산호군락 산호 분포 통합보고서’는 서귀포 강정~범섬~문섬~숲섬 구간에서 79종의 산호를 확인했고, 문섬 북쪽면, 문섬 서쪽과 남동쪽, 범섬 새끼섬, 산호정원 등을 ‘산호 군락지 보전 및 관리 차원에서 매우 중요’한 지역으로 제시하였다.

특히 서귀포 문섬은 우리나라 해송류 최대 서식지이다. 문섬 북쪽면 ‘불턱’과 ‘꽃동산’, 새끼섬 동쪽 직벽, 서남쪽 ‘한개창’ 등에 해송류가 집중되어 있다. 해송류는 1년에 1cm 정도밖에 자라지 않아 한번 훼손되면 자연 복원은 불가능하다. 녹색연합 조사에서도 해송, 긴가지해송이 수심 10~35m 사이 암반 훼손지 곳곳에서 발견되었다. 중간 기착지에도 해송이 있었다. 그러나 문화재청은 해송류의 서식 현황조차 파악하지 못하고 있을 뿐만 아니라 보전 계획도 전혀 없다. 문화재청은 잠수함 운항을 멈추고, 법정보호종 현황을 철저히 조사하여 보존 방안을 제시해야 한다. 

 3) 서귀포 관광잠수함, ‘문섬 천연보호구역 내 잠수정 운항 규정’ 위반
서귀포 관광잠수함은 대국해저관광(주)이 1988년부터 독점적으로 운항하였고, 2000년 문섬 운항구역이 천연기념물로 지정된 이후 문화재청의 ‘국가지정문화재현상변경허가’를 받고 있다. 2001년 대국해저관광(주)이 제출한 문섬 관광잠수함 운항 최초 신청서에는 ‘해양 환경 보호 및 감시자로서의 역할 수행’, ‘정기적이고 지속적인 관찰과 조사를 통해 해양생태계 변화를 연중 감시’, ‘전문가들이 문화재 보호 및 해양환경 보존과 관리 방안 수립에 도움’ 등 문섬 보호에 관한 의지를 밝히고 있다. 또한 암반과의 접촉을 줄이고 연산호 등 해양생물을 보호하기 위한 방안으로 1) 조류 방향을 감안한 운항방법 활용, 2) 잠수정 외부 보호대 특수 고무휀다 부착, 3) 암벽거리 감지 장치 신설 등을 ‘잠수정 운항방법 개선’으로 제안하였다.

문화재청이 2007년 11월에 제정한 ‘문섬 천연보호구역 내 잠수정 운항 규정’은 “자연 유산의 훼손 예방 및 안전사고 방지 등 효율적이고 체계적인 보존관리를 통해 지속가능한 활용” (제1조)을 목적으로 한다. 안전운항 지침(제4조)으로 1) 조류 방향을 감안한 운항방법 활용, 2) 잠수정 외부 보호대 특수고무 부착, 3) 암벽거리 감지 장치 신설(암벽 근접거리 5m일 때 경보음)등을 명시하였다. 또한 연산호 보호대책(제7조)으로 ‘연산호 운항코스 시간을 줄이고’, ‘돌출 암벽 부분과 접촉되지 않도록 안전거리 유지하며’, ‘급격한 훼손이 발생할 우려가 있는 경우 즉시 그 원인과 대책을 수립하여 제출’하도록 명시하고 있다.

대국해저관광(주)은 ‘문섬 천연보호구역 내 잠수정 운항 규정’을 위반하였고 수중 암반과 산호 군락지를 훼손하였다. 문화재청은 ‘운항 허가기간 연장’ 심의 때 잠수함이 산호가 서식하는 암반에 부딪히지 않도록 할 것, 해양생물이 훼손되지 않도록 운항할 것 등을 수시로 주문하였다. 실제 문화재 훼손이 광범위하게 발생하였지만, 문화재청은 현장지도와 감독 등 기타 법적 조치를 취하지 않았다. 대국해저관광(주)의 위법이며, 문화재청의 직무유기이다.

 4) 해양보호구역 지정 ‘유명무실’, 해양수산부 ‘해중경관지구’ 등 레저 관광에만 관심
우리나라 보호지역은 현재 5개부처 총 17개 법에 근거하여 지정 및 관리되고 있으며, 2021년 12월 기준 국토면적 대비 육상보호지역이 27.63%, 해양보호지역은 3.32%다(한국보호지역통합DB관리시스템, 2022). 이 중 중복 지정된 보호지역의 면적을 제외하면 육상 17.15%, 해양 2.21% 수준이다. 서귀포 문섬 일대는 2000년 천연기념물 제421호 ‘문섬·범섬천연보호구역’, 2002년 자연환경보전법에 근거해 ‘문섬 등 주변해역 생태계보전지역’, 2004년 천연기념물 제442호 ‘제주연안연산호군락’으로 지정되었다. 2007년에는 1998년부터 서귀포 해안을 중심으로 서귀포 해양시립공원으로 지정한 것을 ‘서귀포해양도립공원’으로 변경하였고, 2007년 제주특별자치도는 이 일대를 절대보전연안지역으로 지정하였다.

또한, 서귀포 문섬은 세계자연보전연맹(IUCN) 카테고리 중 ‘1a(엄정 보호지역)’에 해당한다. IUCN 1a는 ‘생물다양성과 지리/지형적 특징을 보호하기 위한 엄정 보호구역으로 인간의 방문과 이용, 영향이 엄격하게 통제되는 지역’이다. 국내 보호구역 중 IUCN 1a로 등재된 지역은 불과 15개소, 전체 보호구역의 5.8% 수준이다. ‘과도하고 부적절한 이용’을 회피해야하는 절대보전지역인 셈이다. 

문화재청, 해양수산부, 환경부, 제주특별자치도는 IUCN 1a에 합당한 서귀포 문섬의 관리 책임이 있다. 하지만 서귀포 관광잠수함에 의한 수중 지형 훼손, 법정보호종 해양생물 훼손이 그대로 방치되고 있다. 한발 더 나아가, 해양수산부는 2018년 문섬 일대를 ‘해중경관지구’로 지정해 해양레저 스포츠종합지원센터 건립, 수중경관 전망 등 해양관광 인프라를 조성하고 있다. 서귀포 문섬 일대는 레저와 관광이 아니라, 국제적 수준의 해양보호구역에 합당한 보전 방안을 수립하는 것이 우선일 것이다.


4. 정책 요구
서귀포 문섬은 국내외 해양보호구역의 핵심구역으로 천혜의 자연경관과 뛰어난 생물다양성 을 간직한 대한민국의 보물이다. 그러나 1988년부터 지금까지 34년 동안 서귀포 관광잠수함 운항으로 문섬 일대는 상당히 훼손되었다. 관리 감독의 책임이 있는 문화재청 등이 서귀포 관광잠수함 운항을 지속적으로 허가하여 훼손의 면죄부를 주었다.

녹색연합은 서귀포 관광잠수함의 관리, 감독 책임이 있는 문화재청과 법정보호종 지정, 관리 책임이 있는 해양수산부, 환경부 등에 다음과 같이 요구한다.

  • 문화재청은 천연기념물 문섬의 훼손을 방치한 직무유기를 인정하고, 대국해저 관광(주)의 ‘문섬 천연보호구역 내 잠수함 운항 규정’ 위반사항을 철저히 조사하라.
  • 문화재청은 서귀포 관광잠수함 운항을 중단하고 문섬 훼손지 검증, 대안 마련을 위한 독립된 민관합동위원회를 구성하라. 
  • 문화재청, 해양수산부, 환경부는 공동조사팀을 구성하여 잠수함 운항구역과 주변 해역의 천연기념물 해송과 긴가지해송 등 법정보호종의 서식 현황을 조사하라. 
  • 문화재청, 해양수산부, 환경부는 IUCN 1a에 입각하여 서귀포 문섬의 보존 계획을 수립하라.

담당) 윤상훈 (녹색연합 해양생태팀 전문위원/ dodari@greenkorea.org)

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