녹색연합, 육상 보호지역 정책 및 제도 개선방안 연구 결과 발표
● 육상 보호지역의 체계적 관리를 위한 제도 개선안 도출
● 일관성 없는 보호지역 관리 체계, 관리 주체 간 갈등 및 관리 수준의 불균형 발생 확인
● 국내 보호지역의 현황 종합 정리 및 분석
● 보호지역 기본법 제정, 국무총리실 산하 국가생물다양성 위원회 설치 등 실효성있는 보호지역 제도 운영을 위한 44개 추진 과제 제시
녹색연합, ‘보호지역을 보호지역 답게’ 관리하기 위한 연구 진행
녹색연합은 국내 보호지역 제도의 생물다양성 보전 및 증진 효과를 확대하기 위해 육상보호지역 제도개선을 위한 연구를 진행했다. 연구는 2024년 5월부터 12월까지 백두대간숲연구소(연구소장: 최윤호)에 의뢰하여 연구를 추진했다.
연구는 국내 보호지역 중 육상 생태계 및 생물종 보전을 목표로 수립된 보호지역의 현황과 개선 방안 도출로, 이를 통해 생물다양성 보전을 위한 국토계획에 대한 기준과 제도적으로 고려해야 하는 사항이 무엇인지 제시하고 제도적으로 도입될 수 있는 추진 전략을 마련하고자 했다. 연구의 범위는 환경부가 관리하는 자연공원, 야생생물(특별)보호구역, 생태경관보전지역, 산림청이 관리하는 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역, 국가유산청이 관리하는 천연기념물보호구역 등 6개의 육상보호지역이다.
국제 사회는 제15차 생물다양성협약 당사국총회에서 2030년까지 전 세계 육지와 해양의 최소 30%를 보호지역으로 지정하고, 보호지역의 질적 향상을 도모할 것을 합의했다. 또한, 세계자연보전연맹(IUCN)은 단순히 보호지역을 지정하는 것을 넘어 체계적으로 운영할 것을 요구하고 있다. 이에 발맞추어 우리나라 역시 육상과 해상 보호지역을 30%까지 확대하는 계획을 세웠으나, 보호지역의 효과적인 관리방안은 미흡한 실정이다. 기존 보호지역 제도의 경우 관리 인력 및 예산 부족, 계획 및 평가 체계 부재, 개발 압력으로 인한 보호지역 해제 등 문제를 안고 있다. 이러한 문제로 인해 보호지역이 본래의 기능을 하지 못하는 사례가 발생하고 있으며, 장기적으로 생물다양성 보전 효과가 약화될 우려가 크다. 이에 따라 보호지역 확대와 함께 제도적 기반을 정비하고, 실효성을 높이기 위한 개선 방안이 필요하다는 목소리가 높아지고 있다.
설악산국립공원 (출처: 국립공원공단)
일관성 없는 보호지역 관리 체계, 관리 주체 간 갈등 및 관리 수준의 불균형 발생
우리나라 보호지역은 2025년 3월 현재 OECM 7개소를 포함하여 1,755개소가 지정되어 있으며 총 면적은 25,973.27㎢이다. 이 가운데 육상보호지역은 17,859.2㎢로 17.8%, 해양보호지역은 8,114㎢로 1.84% 수준이다. 보호지역은 환경부, 해양수산부, 산림청, 국토교통부, 국가유산청 등 5개 부처에서 관리하고 있으며, 유형별로 총 31개 보호지역이 존재한다. (출처: 한국보호지역 통합DB관리 시스템) 환경부는 국립공원, 생태경관보전지역 등을 포함한 13개 유형을, 해양수산부는 해양보호구역, 수산자원보호구역 등 7개 유형을 담당하고 있다. 산림청은 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역 등 6개 유형, 국토교통부는 도시자연공원구역과 자연환경보전지역 2개 유형, 국가유산청은 명승, 천연기념물, 천연보호구역 3개 유형을 관리하고 있다.
 자료: 한국보호지역 통합DB관리시스템 |  |
녹색연합은 우리나라에서 가장 넓은 보호지역을 담당하는 환경부, 산림청, 국가유산청을 중심으로 보호지역 관리 시스템과 조직 현황을 연구했다. 그 결과, 보호지역이 여러 부처에 의해 개별적으로 운영되면서 지정 및 관리 기준이 법률마다 다르게 적용되고 있어 보호 수준의 차이가 발생하는 것으로 나타났다. 또한, 보호지역이 개발 압력에 효과적으로 대응할 수 있는 법적 장치가 부족해 실효성이 떨어지며, IUCN 보호지역 관리 기준과 국내 보호지역 법 간의 불일치로 인해 국제적 기준을 충족하는 데 어려움이 있다는 문제도 드러났다. 아울러, 관리 주체 간 갈등으로 인해 부처 간 협력 부족 문제가 발생하고 있으며, 보호지역별 관리 수준의 불균형이 심화되고 있는 실정이다.
현재 우리나라의 보호지역 관련 법제도는 여러 부처가 개별적으로 운영하는 다원화된 구조로 되어 있어 체계적이고 일관된 보호지역 관리가 어렵다. 자연공원법, 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률, 산림보호법, 백두대간보호법 등 다양한 법률이 존재하지만, 각 법률 간의 연계성이 부족하고 보호지역 전체를 포괄하는 거버넌스 체계가 미흡하다. 이로 인해 보호지역 간 관리 수준의 차이가 발생하며, 각 부처 간 갈등이 지속적으로 제기되고 있다. 또한, 보호지역 지정 및 관리 과정에서 이해관계자들의 협력과 조정이 부족하여 통합적인 보호전략 수립이 어려운 상황이다. 이러한 문제는 단순히 보호지역의 면적이 확대되는 것만으로는 실질적인 보전 효과를 기대하기 어렵다는 점을 시사한다. 보호지역이 제 기능을 다하기 위해서는 개별 법률 간의 조화를 이루고, 각 부처 간 협력을 강화하여 보다 종합적인 관리체계를 구축할 필요가 있다.
| 구분 | 환경부 | 산림청 | 국가유산청 |
| 보호지역 면적 | 14,335.8㎢ | 7,547.9㎢ | 1,875.2㎢ |
| 보호지역 종류 | 13개 유형(대분류 상 8개) | 8개 유형(대분류 상 6개) | 3개 유형(대분류 상 2개) |
| 인력* | 환경부 3,220명(2,960/260)[국립공원공단 2,589명(1,467/1,122)] | 2,807명(2,038/769) | 1,532명(1,040/492) |
| 1인 관리면적 | 국립공원 2.66㎢(해양 포함), 1.59㎢(미포함) | – | – |
| 부서 개수 | 6개 | 2개 | 3개 |
| 소관 국실 | 자연보전국, 기후탄소정책실, 물관리정책실 | 산림보호국 | 자연유산국 |
| 법률 | 8개(보호지역별 법이 모두 상이) | 2개(산림보호법에 5개 보호지역 내용) | 1개(자연유산법, 최근 분법) |
| 보호지역 관련 위원회 | (유형별)공원위원회(강제조항) | 정책협의체(강제조항 아니며 권한 미비) | 자연유산위원회(강제조항) |
| 보호지역 관련 기본계획** | 자연공원기본계획, 야생생물(특별)보호 기본계획, 생태경관보전지역은 개별 계획 수립 | 백두대간보호기본계획, 산림유전자원보호구역 관리 기본계획 | 자연유산보호계획 |
| 모니터링 체계 | 자연공원법(자연자원조사; 현재 18개 분야)자연환경보전법(기본계획)야생생물법(기본계획) | 백두대간법(실태조사), 산림보호법(기본계획) | 자연유산법(정기조사, 직권조사) |
| 조직 체계 | 국립공원: 환경부 → (국립공원위원회)→ 국립공원공단 → (현장관리)지역본부 → (현장관리)공원사무소야생생물/생태경관: 환경부 → 유역지방환경청/광역지자체→ (현장관리)유역지방환경청/기초지자체 | 산림청 → 지방산림청/광역지자체→ (현장관리)국유림관리소 / 기초지자체 | 천연기념물: 국가유산청 → (자연유산위원회) → (국립자연유산원)/광역지자체→ (천연보호구역 관리사무소)/기초지자체 |
| 조직 특성 | 유역·지방환경청 중 보호지역이 없는 곳이 있음(기본 업무가 아닐 수 있음) | 사업중심 부처이나 보호지역은 공간 중심모든 국유림관리소에 보호지역이 존재 | 국가유산의 보존을 목적으로 하는 부처신규 유형에 대한 대응 차원 조직개편 실시 중[자연유산 학예직 총 5명]국가유산원 설치에 따라 업무의 변화 발생 |
| 주요 업무 | 현장관리_국립공원사무소 -지정 및 해제 업무 없음-행위허가(사업인허가)-공원계획-생태계 보호 활동-자원모니터링(상시모니터링 및 국립공원연구원 주도 자원모니터링 협력, 육상 18개 분야)-훼손지 복원-외래생물 관리-시설물 조성 및 유지보수-탐방객 계도 및 안전관리-탐방 프로그램-자원봉사 관리-지역사회 협력-재해, 재난 대응 등 | 산림유전자원보호구역 현장관리_국유림관리소-지정 및 해제-연차별 사업계획 수립-행위허가(사업인허가)-보호지역 출입 승인-보호지역 내 사법-위탁사업 검토(지침 없음)-직영사업 시행(거의 없음)-자원확보-교육 및 홍보-연구 및 모니터링-재해, 재난 대응 등 | 천연기념물 현장관리(현재 정비 중으로 청업무)-지정 및 해제-보존 관리-문화재보호구역 적정성 검토-형상변경 허가업무-연구 및 모니터링 |
출처: 인사혁신처, 2023년 국가공무원 인사통계, 고용노동부, 공공부문 비정규직 고용개선 시스템(2022년), 국립공원공단(ALIO, 공공기관 경영정보 공개시스템, 2024) * 국립생태원, 한국수목원정원관리원 등의 인원은 미포함, ** 연구 대상 보호지역에 한하여 제시함(환경부; 자연공원, 야생생물보호구역, 생태경관보전지역/ 산림청; 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역별/ 국가유산청; 천연기념물(천연보호구역 포함)
보고서 표 29. 부처별 특성 비교
실효성있는 보호지역 제도 운영을 위한 44개 추진 과제 제시
이러한 문제점을 개선하고 보호지역 제도의 실효성을 높이기 위해, 연구 보고서에서는 법률분야, 행정조직분야, 계획/지침분야, 현장관리조직분야, 평가/환류분야, 기타 보완적 조치 등 6개 분야의 총 20개의 세부전략, 44개의 추진 과제를 제시하였다.
▲법률분야 제도개선
먼저 법률 분야의 제도 개선 전략에서는 △보호지역 기본법 제정 △보호지역 위계 설정 △보호지역별 관련 법률 개정 △거버넌스 구축 △생태계 서비스 제도 강화 등 총 5가지 세부 전략을 제시하였다. 현재 보호지역 관련 법률이 다수 존재하나, 각 법률이 개별적으로 운영되면서 관리의 일관성이 부족하고 부처 간 협업이 원활하지 않은 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 보호지역 기본법을 제정하여 통합적인 보호지역 관리를 모색할 필요가 있다. 기본법을 통해 보호지역의 정의 및 범위를 명확히 규정하고, 지정 및 해제 기준, 관리 원칙 등을 통합적으로 운영할 수 있도록 하는 것이다. 또한, 보호지역별 위계를 국제 기준(IUCN, CBD)에 부합하도록 설정함으로써 보호 수준과 관리 기준을 명확히 하고, 보호지역 지정 및 관리 수준을 국제 기준으로 상향시킬 수 있도록 해야 한다.
현재 부처별로 개별적으로 이루어지는 보호지역 관련 법률 개정은 통합적 조율을 통해 일괄적으로 추진하는 방식으로 전환해야 한다. 이를 위해 보호지역 협의체 및 위원회를 구성하여 부처 간 협력 체계를 강화하고, 법률 개정 시 공동 논의를 활성화하여 정책 일관성을 확보할 필요가 있다. 또한, 보호지역의 생태적·사회적 가치를 보다 체계적으로 반영할 수 있도록 생태계 서비스 개념을 도입하고 이에 기반한 정책적 지원을 확대하는 방안도 함께 검토해야 한다.
▲행정조직 분야 제도 개선
행정조직 분야의 제도 개선 전략에서는 △보호지역 관리체계 강화 △국가생물다양성위원회 격상 △행정조직 역량 강화 등을 주요 과제로 제시하였다. 이는 법률 분야의 제도 개선과 연계하여 보다 일관된 보호지역 관리 체계를 확립하고, 행정 조직의 역량을 제고하는 것을 목표로 한다. 우선, 보호지역의 효과적인 관리를 위해 통합 관리체계를 연구하고, 각 부처별로 전담 부서를 설치하여 보호지역 관리 기능을 강화할 필요가 있다. 보호지역 통합위원회를 신설하여 부처 간 협력을 촉진하고, 정책 조정을 보다 체계적으로 수행할 수 있도록 해야 한다. 또한, 국가생물다양성위원회를 국무총리 직속 기구로 격상하여 보호지역 지정, 관리, 평가 등의 정책을 총괄하며, 환경부·산림청·국가유산청 등 여러 부처 간의 조정 기능을 강화해야 한다.
▲계획/지침 분야 제도 개선
계획 및 지침 분야에서는 △보호지역 정보공개 확대 △기본계획 정비 △관리 기준 설정 △운영 체계 개선 등을 핵심 과제로 제시하였다. 우선, 보호지역 관련 정보공개를 강화하여 기본계획을 투명하게 공개하고, 생물다양성 및 환경정보에 대한 접근성을 확대할 필요가 있다. 이를 통해 정책 수립 과정에서 시민과 전문가의 참여를 유도하고, 보호지역 관리의 신뢰성과 실효성을 높일 수 있을 것이다. 또한, 보호지역 기본계획을 재정비하고, 국립공원을 포함한 기존 보호지역 관리 계획을 재평가하여 실효성을 제고해야 한다. 특히, 보호지역별 최소 관리 기준을 명확히 설정하여 모든 보호지역이 일정 수준 이상의 관리 체계를 유지할 수 있도록 해야 한다. 더불어 보호지역의 사업 체계를 정비하고, 관리 매뉴얼을 제작하여 일관된 운영 기준을 마련해야 한다. 보호지역별로 관리 방식과 절차가 상이하게 운영되는 문제를 해결하고, 표준화된 가이드라인을 제공함으로써 보다 체계적이고 효율적인 보호지역 운영이 가능하도록 개선할 필요가 있다.
▲이밖에 현장관리조직 분야 제도 개선에서는 보호지역 관리등급 체계 도입, 보호지역 현장관리조직 강화, 국립공원공단 운영 개선 등을 전략 과제로 제시했고, 평가/환류 분야 제도 개선에서는 관리효과성평가 개선, 관리효과성평가 체계 정비, 시민참여 강화, 기타 보완적 조치에서는 보호지역 비전 선포, 보호지역 통계 구축, 생물다양성 인식 제고 등을 제안했다.
연구를 통해 생물다양성 보전을 위해서 보호지역의 확대뿐만 아니라 실질적인 보호 효과를 높이는 관리체계 개선이 필수적임을 다시 한 번 확인할 수 있었다. 이러한 제도 개선이 이루어질 경우, 보호지역의 실효성 있는 보호를 위한 체계적인 관리 기반이 구축될 것으로 기대된다. 보호지역 관리의 일관성이 확보됨으로써 보호지역 간 격차가 해소되고, IUCN 보호지역 카테고리를 비롯한 국제적 보호 기준과의 정합성을 높임으로써, 우리나라 보호지역 관리 수준을 국제적 기준에 맞게 향상시킬 것을 기대해볼 수 있다.
아울러, 보호지역의 해제 및 개발로 인한 생태계 훼손을 방지하고, 지속적인 모니터링과 평가 체계를 통해 생물다양성 보전 효과를 강화할 수 있을 것이다. 보호지역 관리를 조율하는 체계가 정비됨에 따라 정책 집행이 보다 원활해지고, 부처 간 협업이 효율적으로 이루어져 보호지역의 실효적 운영이 가능해질 것이다. 더 나아가, 지역사회가 보호지역 관리에 적극적으로 참여할 수 있는 협력적 거버넌스 체계가 구축됨으로써, 보호지역 보전에 대한 사회적 공감대가 확대될 것으로 기대된다. 이를 통해 보호지역의 지속가능한 관리가 가능해지고, 보호지역이 본래의 목적에 맞게 효과적으로 기능할 수 있도록 하는 토대가 마련될 것이다.
백두대간 보호구역
녹색연합은 연구 결과를 바탕으로 2025년 3월 11일 국회의원회관 제7간담회의실에서 전문가 및 관계 부처가 참여하는 정책 토론회를 개최할 예정이다. 이번 토론회는 연구를 주관한 백두대간숲연구소 최윤호 소장과 녹색연합 정규석 사무처장이 발제를 맡고, 시민사회, 전문가, 환경부, 산림청, 국회 관계자 등이 참여하여 연구 결과와 제도 개선 방향을 논의할 계획이다.
이번 연구 결과를 기반으로, 녹색연합은 보호지역의 법적·제도적 한계를 보완하고, 실효성 있는 보호지역 관리 체계를 구축하기 위한 법 개정 및 정책 개선을 지속적으로 추진할 계획이다. 이를 위해 추가 후속 연구를 진행하고, 시민사회·전문가·이해관계자와의 협력을 강화하여 보호지역이 실질적으로 보전될 수 있는 정책적 기반을 마련할 것이다.
보호지역을 보호지역답게 보호하기 위해서는 단순한 면적 확대를 넘어, 일관성과 전문성이 강화된 관리 시스템을 구축하는 것이 필수적이다. 이에 따라 통합적인 보호지역 관리 시스템을 구축하고, 국제 기준에 부합하는 기준을 도입하는 것이 시급한 과제다. 이번 연구가 우리나라 보호지역 관리의 패러다임을 전환하고, 지속가능한 생태 보전을 위한 실질적인 변화로 이어질 수 있는 계기가 되길 바란다. 녹색연합은 앞으로도 보호지역이 본래의 역할을 다할 수 있도록 정책적·제도적 개선을 지속적으로 촉구하고, 보다 실효성 있는 보호지역 관리 방안을 마련하는 데 앞장설 것이다.
문의: 자연생태팀 이다솜(leeds@greenkorea.org), 서재철(kioygh@greenkorea.org)
