– 전남통합특별법, 기존 특별자치도 환경영향평가 ‘셀프승인’ 문제 답습
– ‘5극 3특’ 행정통합특별시에 환경영향평가 권한 이양, 현행 제도의 문제를 심화할 우려 커
– 환경영향평가법 개정을 통해 독립성·객관성·투명성·민주성 강화 우선되어야
특별법이 환경영향평가 제도의 근간을 위협하고 있다. 행정통합특별법에 따라 환경영향평가 협의(승인) 권한이 지방정부로 이양되면서, 개발사업의 ‘셀프 승인’ 문제가 다시 논란이다. 특별법은 권한을 분산하는 것이 아니라, 개발 권한과 검토 권한을 동일한 주체에게 집중시키는 구조적 문제를 되풀이하고 있다. 이 같은 구조는 환경영향평가 제도가 본래의 기능을 수행하기 어렵게 만든다.
현재 추진 중인 전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법안(이하 전남광주특별법) 역시 환경영향평가 권한을 특별시장에게 이양하는 내용을 담고 있다. 앞서 2023년 출범한 강원특별자치도를 지원하는 강원특별자치도 설치 및 미래산업글로벌도시 조성을 위한 특별법(이하 강원특별법)도 국회 논의 과정에서 환경영향평가 권한 이양 특례가 가장 큰 논란이 된 바 있다. 실제 특별자치도 전환 이후 일부 협의 과정에서는 전문 검토기관의 입장과 협의 주체의 객관성에 대한 의문이 제기되기도 했다.
기후생태위기 시대, 환경영향평가는 독립성과 객관성, 투명성, 민주성을 확보하여 본래의 기능을 강화할 필요가 있다. 녹색연합은 전남광주특별법 및 특별자치도법의 특례 조항을 통해 환경영향평가 협의 권한 이양의 문제를 검토하고, 제도가 나아가야 할 방향을 제안한다.
‘환경’ 자치인가 ‘개발’ 자치인가: 환경영향평가 특례 현황
각 특별자치시·도는 환경영향평가 협의 권한을 이양받았다. 특별자치시·도의 특별법에 포함된 환경영향평가 특례 조항은 다음과 같다.
제주특별자치도는 전략환경영향평가를 비롯한 환경영향평가 대부분의 협의 권한을 이양받아 20년간 운영하고 있다. 강원특별자치도는 사업 승인의 주체에 따라, 전북특별자치도는 특별자치도지사가 지정한 지구에 따라 환경영향평가 협의 권한을 행사하고 있다. 전남광주특별법은 강원특별법과 동일한 수준으로 권한을 이양받았다.
| 분류 | 제주특별법(2006) | 강원특별법(2023) | 전북특별법(2024) | 전남광주특별법안(2026) |
|---|---|---|---|---|
| 전략환경영향평가 | 제363조민간 개발기본계획 및 소규모 환경영향평가 대상 사업(도지사) | – | – | – |
| 환경영향평가 | 제364조전체(도지사)단, 공공사업의 경우 환경부장관 의견 반영 | 제64조시장·군수 승인사업, 민간 사업 | 제93조도지사 지정 4개 지구(농생명산업 기본계획, 문화산업진흥지구, 친환경 산악관광진흥지구, 산림복지단지 조성계획 사업) | 제172조시장·군수 승인 사업, 민간 사업 |
| 소규모 환경영향평가 | 제364조전체(도지사)단, 공공사업의 경우 환경부장관 의견 반영민간사업의 경우 환경영향평가 실시 가능 | 제65조시장·군수 승인 사업, 민간 사업 | 제93조도지사 지정 4개 지구(농생명산업 기본계획, 문화산업진흥지구, 친환경 산악관광진흥지구, 산림복지단지 조성계획 사업) | 제173조시장·군수 승인 사업, 민간 사업 |
| 전문 검토기관 지정 근거 | 도지사-환경부장관 협의(도 조례) | 대통령령,도지사-환경부장관 협의 | 도지사(도 조례) | 대통령령,특별시장-환경부장관 협의 |
| 논의 기구 | 자문위원회, 심의위원회 의무(도 조례) | 심의위원회, 협의회(도 조례) | 심의위원회, 협의회(도 조례) | 미정 |
| 비고 | 도 의회 동의 필요(도 조례) | 일몰제: 환경부장관 성과평가(3년) | 일몰제: 환경부장관 성과평가(3년) | 일몰제: 환경부장관 성과평가(3년) |
협의 권한 이양에 의한 환경영향평가 기본 원칙 훼손
1. 특별시·도지사의 절대적 권한으로 인한 독립성·객관성 침해
환경영향평가 협의 권한 이양을 통해 특별시·도지사는 개발 사업의 주체이자 해당 사업에 대한 환경영향평가를 협의하는 당사자가 되었다. 사업의 계획과 실행에 이르는 전권이 특별시·도지사에게 주어진 셈이다. 이러한 ‘셀프 승인’ 구조로 인해 환경영향평가는 사업자와 대행업체 간 종속적 관계에 기인한 문제와 더불어 이중으로 독립성을 침해받을 수 있다. 한국환경연구원 연구에서 인터뷰한 현장 관계자들은 지역사회 내 사업자, 평가 대행업체, 행정 실무자 간의 유착관계 형성 가능성으로 인해 객관적인 환경영향평가가 어렵다고 지적하기도 했다.
또한 환경영향평가서를 검토하는 전문기관은 특별시·도정과 다른 의견을 개진하기 어려운 재정적·행정적 구조를 가지고 있다. 예를 들어 강원특별자치도가 지정한 전문 검토기관인 강원연구원 환경영향평가센터는 ‘설악산 케이블카 생태자원 중장기 모니터링 정책연구’을 통해 도내 삭도 설치 등의 근거자료를 확보하기 위한 사업계획을 수립했다. 이는 전문 검토기관이 지자체가 추진하는 산지 난개발에 정당성을 부여하기 위한 싱크탱크 역할을 수행하는 것과 다를 바 없다.
환경영향평가의 목적은 간소하고 빠른 협의가 아니라 환경 영향을 객관적으로 검토하여 피해를 최소화하는 데 있다. 하지만 강원특별자치도는 지난 2월 보도자료를 통해 협의 권한 이양 후 환경영향평가 처리 기간을 단축해, 총 4조 7천억원에 달하는 사업을 협의한 것을 성과라 자평했다. 하지만 실상은 환경영향평가 검토를 담당하는 전문기관이 지역 개발 정책 연구와 동일한 행정 권한 구조 안에 놓여 있는 현실이 반영된 결과로 볼 수 있다.
2. 정보 비공개·의견 수렴 미비로 인한 투명성·민주성 침해
환경영향평가 제도는 법에 규정된 정보 공개와 주민 참여의 원칙에도 불구하고 사업자의 정보 비공개 요구를 허용하고 있다. 따라서 주민 등이 평가 진행 중인 사업 관련 내용을 파악할 수 없는 경우가 발생한다. 특별자치도의 특례 조항은 이러한 관행을 제어하기 위한 별도의 법률적 검토 없이 권한을 이양했다.
현행 환경영향평가법 상 주민의 참여 기회는 평가서 초안에 한하여 매우 제한적으로 주어져왔다. 특별자치시·도의 특례 조항 및 조례는 현행법의 의견수렴 절차 또한 거의 수정 없이 도입했다. 비대해진 시·도지사 권한에 비해 민주적 의사 참여를 강화하는 노력은 부족하다.
*강원특별자치도의 강릉 경포호 사례
특별법을 통해 환경영향평가 협의 권한을 지방정부로 이양한 이후, 제도의 독립성과 공정성에 대한 우려는 실제 사례에서도 확인되고 있다. 강원특별자치도의 경우 강릉 경포호에 대형 분수를 설치하는 사업의 소규모 환경영향평가 협의 과정에서 시민사회가 평가서 공개와 민관 공동조사 등을 요구했으나 충분히 반영되지 않았다는 논란이 제기됐다. 이는 개발사업을 추진하는 지방정부가 동시에 환경영향평가 협의 권한을 행사하는 구조에서 정보 공개와 의견 수렴이 충분히 보장되지 않을 수 있음을 보여준다. 또 환경영향평가 검토를 담당하는 전문기관이 지역 개발 정책 연구와 동일한 행정 권한 구조 한과 환경영향평가 협의 권한이 동일한 행정 주체에 집중될 경우, 환경영향평가는 환경 피해를 예방하기 위한 제도라기보다 개발사업 추진을 정당화하는 절차로 전락할 위험이 있다.
3. 특별법 난립으로 인한 일반법의 환경 기준 무력화
일반법으로 규정하는 국가 차원의 국토계획과 환경 기준은 예외없이 적용되어야 한다. 현재 특별자치시·도가 특별법으로 환경과 관련된 권한을 이양받는 방식은, 국가의 환경 관리 체계의 파편화와 환경 기준의 약화로 이어진다.
환경영향평가 권한 이양 등을 포함하는 특별법이 늘어날 경우, 환경영향평가 체계는 지역별로 분절된다. ‘5극3특’ 정책에 따라 8개 행정구역으로 재편될 경우, 전국적으로 8개의 다른 환경영향평가 체계가 공존하는 셈이다. 특히 개발을 전제로 여러 인·허가권의 이양이 함께 이뤄지는 현 구조는, 지역 간 규제 완화 경쟁을 부추길 수 있다. 이 과정에서 환경영향평가는 개발 사업 앞에 무력화될 우려가 크다.
강원특별법, 전북특별법과 전남광주특별법안의 환경영향평가 특례조항은 시행 3년 후 평가를 통해 협의 권한 유지 여부를 결정하도록 되어있다. 그러나 행정통합 추진과 함께 특별법이 다수 발의되는 상황에서, 향후 출범할 행정통합특별시는 전남광주특별법에서 이양된 권한을 같은 수준으로 이양받을 가능성이 높다.
특별자치도 모델의 나쁜 복사판: 전남광주특별법
전남광주특별법의 환경영향평가 특례 조항은 환경영향평가 협의 권한 이양을 비롯한 각종 특례가 결합되어 특별시장에게 개발 권한을 과도하게 집중시키고 있다. 전남광주특별법의 환경영향평가 특례 조항은 강원특별법 모델을 따라 환경영향평가 협의 권한을 특별시장에게 이양(안 제172조, 제173조)하도록 되어 있으나, 같은 법안에 포함된 규제 완화 조항을 고려할 때 더욱 심각한 문제를 안고 있다.
| 전남광주특별법안 환경 관련 특례 대표 사례 | |
| 특례 조항(안) | 내용 |
| 제124조 민간투자 부담금 등의 감면 등 | 대체산림자원조성비, 하천점용료·사용료, 생태계보전부담금, 공유수면점용료·사용료, 환경개선 부담금 등의 감면 혹은 부과하지 않음 |
| 제157조 인·허가등의 의제 | 인허가 의제 항목 확대(공유수면, 교통, 산업 관련, 항만 등) |
| 제277조 농촌활력촉진특구 | 농림축산식품부장관 승인 없이 농업진흥지역 지정 변경 해제농지 전용 허가 협의 권한 이양 |
| 제280조 산지관리법 적용에 관한 특례 | 보전산지 해제, 산지전용 등에 관한 공유림·사유림 관리 권한 이양 등지방산지관리위원회 심의로 이양 |
| 제296조 해양공간관리 계획 및 관리에 관한 특례 | 해양용도구역 지정 변경 권한 해수부장관→ 통합특별시장 이양 |
| 제297조 연안관리에 관한 특례 | 연안정비기본계획, 연안정비사업 실시계획 승인, 사업 허가 등 권한 이양중앙연안관리심의회 심의 삭제연안정비사업 범위, 사업시행 세부 기준, 국공유지 처분 등 권한 이양(시 조례) |
| 제375조 도립공원의 지정 해제 및 축소에 관한 특례 | 지정, 해제, 변경(축소-확대)시 환경부장관 승인 필수 → 협의로 격하 |
| 제386조 산림이용진흥지구 내 산지관리법 등 적용의 특례 | 보전산지에서의 행위제한 및 전용 허가 기준 완화 가능(대통령령)지구 내 백두대간 완충구역에서의 산림공익시설, 공원시설, 궤도 건설 가능지구 내 산림보호구역의 산림문화휴양시설 목적 해제 가능 |
전남광주특별법은 환경영향평가 권한 이양, 인허가 의제 확대, 보호지역 관리 권한 이양 등이 결합되면서 통합특별시장의 개발 권한이 과도하게 집중되는 구조다. 특별법의 각종 특례들은 국가 차원의 환경관리체계가 적용되지 않는 지역을 만들고, 개발 대상 지역의 생태적 가치를 평가절하하는 데 이용될 우려가 있다. 통합특별시장의 권한으로 보전·보호구역을 해제하고 개발 사업을 계획하고 승인하는 ‘셀프승인’이 가능한 구조라면, 환경영향평가는 사실상 사업을 정당화하는 절차로 전락할 가능성이 있다.
권한 이양보다 환경영향평가법 제도 개선이 우선
환경영향평가는 개발 사업의 환경영향을 예측하고 최소화하기 위한 사전예방적 수단으로 도입되었다. 환경영향평가법 제4조에 따르면 환경영향평가는 과학적 근거를 통해 환경 보전 방안과 대안을 마련하고, 충분한 정보 제공, 주민 참여를 독려하는 등의 기본 원칙에 입각해 운영되어야 한다. 그러나 현행 환경영향평가 제도는 독립성과 객관성, 민주성을 담보하기 어려운 한계로 인해 개발 사업을 두고 사회적 갈등과 논란이 반복된다.
| 현행 환경영향평가 제도의 문제 |
| 독립성, 객관성 확보의 어려움 ● 환경영향평가서를 사업자가 직접 발주하고 대행업자가 대신 작성하도록 되어있음. ● 사업자와 대행자 간 종속적 구조와 대행업체의 1,2종 분리로 인한 저가대행의 문제가 평가서 작성의 독립성과 객관성을 침해 ● 환경영향평가서 거짓 부실 작성에 대한 책임과 처벌은 대행업체에 국한되어 정작 위탁한 사업자는 책임을 지지 않음. ● 거짓·부실 평가서에 대한 반려 또는 재평가 절차가 있으나, 실제 적용되는 사례는 드묾. 정보 공개의 불투명성 ● 평가 진행 중이거나 반려·취하된 사업 대부분 영업 비밀 등의 이유로 평가서 원문, 전문기관 검토의견을 비공개함. ● 공개하더라도 저작권을 이유로 열람 및 인쇄만 가능함. 민주적 의사 결정 기능 미비 ● 환경영향평가 초안이 나오기 전(평가준비서 단계)까지 공중이나 협의기관이 개입할 여지가 없음. ● 초안에 대한 의견 수렴을 위해 진행되는 공고 공람, 설명회 공청회 또한 형식적으로 이루어짐. ● 다른 법령에 따른 의견 수렴 절차에서 전략환경영향평가서 초안에 관한 의견을 수렴했다면, 동법에 따른 의견 수렴 절차를 거치지 않을 수 있음.(제14조) |
환경영향평가는 통합적이고 일관적인 제도 운영을 통해 개발 압력으로부터 국토환경을 보전하고 국민의 환경권을 보호하는 제도로 그 위상이 강화되어야 한다. 녹색연합은 환경영향평가 제도가 본래의 목적과 기능을 다하기 위한 개선 방안을 다음과 같이 제안한다.
1. 환경영향평가의 독립성·객관성 강화
반복되는 신뢰성 논란을 해결하기 위해 사업자의 우월적 지위를 제어하고, 종속 관계를 근본적으로 끊어낼 수 있는 있는 공탁제 도입 등 제도 개선이 필요하다. 거짓·부실이 드러난 경우에 사업을 중단하거나 취소할 수 있는 후속조치를 강화해야 한다.
<개선 방안>
● 환경영향평가 대행자 선정기관을 지정하여 대행 계약 체결 업무 위탁 (공탁제, 중재플랫폼 확보)
● 평가서 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성한 경우 재평가 의무화, 이를 토대로 이루어진 사업 승인 처분 등 취소 요청 가능
2. 정보 공개와 투명성 강화
정보공개 및 의견 수렴 절차를 강화해야 한다. 환경영향평가서는 완료 전 단계부터 상시공개하고, 환경영향평가 진행 중인 사업에 대해서도 원문을 공개해 이해관계자의 의견 반영할 수 있도록 보장해야 한다. 환경영향평가서 내용은 공공의 정보로 비공개를 최소화해야 한다.
<개선 방안>
● 환경영향평가 초안 외에 평가 준비서, 전문기관 검토의견서, 환경 현황 조사 관련 정보를 공개
● 환경영향평가 비공개 정보를 최소화, 비공개 사유 및 타당성에 대한 신뢰할 만한 기준과 절차 마련
3. 환경영향평가의 민주적 의사 결정 기능 강화
환경영향평가 제도는 국민의 참여 기회와 의견 수용성을 높이고 갈등을 예방하도록 개선되어야 한다. 환경영향평가 과정에서 민주적 통제 방안을 강화하고, 의견 수렴 대상을 대상 지역 내의 주민을 넘어 범위를 확대해야 한다. 환경보전의 공익적 가치에 따라 환경영향평가 과정에서 소송 원고적격 대상에 환경단체 등을 인정하도록 규정을 마련해야 한다. 투명하고 공정한 민주적 의사 결정 강화를 보장할 상설위원회 설치가 고려되어야 한다.
<개선 방안>
● 평가서 초안단계 외 평가 준비서, 평가 본안에 대한 의견 수렴 확대. 의견 반영 여부에 대한 이의신청할 수 있는 권리 보장
● 환경영향평가 대상 지역 주민 외에도 의견 제출 가능, 환경영향평가 과정에서 환경보호목적을 위한 단체 소송 도입
● 거짓 부실 작성 기준 및 판단, 환경영향평가 협의 내용 조정, 갈등조정협의회 구성, 심층·신속평가 대상 결정, 비공개 정보 기준 수립 등에 관한 사항을 조사·심의하기 위한 상설 기구로서 환경영향평가위원회 설치
이재명 정부의 정책 일관성과 신뢰성 ‘낙제점’
환경영향평가 제도 개선은 이재명 정부의 국정과제다. 제3자에 의한 공탁제 도입과 평가서 초안 상시 공개 등을 구체적으로 제시했다. 그러나 특별법에 의한 환경영향평가 협의 권한 이양은 이재명 정부가 약속한 제도 혁신 방향과 정면으로 충돌한다. 이는 생물다양성 위기 대응을 위한 육·해상 보호지역 30% 확대, 기후위기 대응을 위한 산림·갯벌 보전 등의 국가 전략과도 배치되어 환경 정책의 분절화를 야기한다.
국정운영 방향의 일관성, 정책 실행 과정의 신뢰와 책임을 저해하는 이재명 정부의 행보가 매우 실망스럽다. 현행 환경영향평가 제도의 한계를 개선하지 않고 권한을 이양할 경우, 기후생태위기 문제는 더욱 악화·확산될 우려가 크다.
녹색연합은 환경영향평가의 독립성과 객관성 제고, 투명한 정보 공개, 민주적 의견 수렴 절차 강화를 다시한번 요구하며, 행정통합특별시 출범에 따른 환경영향평가 권한 이양을 재검토할 것을 강력히 요구한다.
2026. 3. 16.
녹색연합
[참고자료]
한국환경연구원 (2023), 『지자체 특별법 제정에 따른 환경영향평가』
강원연구원 (2026), 『2026년 경영계획』
문의
정책팀 김도미 활동가 (070-7438-8522, domi@greenkorea.org)
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