평화운동 협력세션 II-3 Peace Movement Session II-3
군사기지와 지자체, 주민 평화운동 Residents’ Movement for Peace and Local Governments on Military Bases
발표 1 <미군기지 환경 문제와 지자체의 역할 제고를 위한 제안>
신수연 (녹색연합 군환경팀장)
[발제문 요약]
통상 미군기지가 집중된 지역에서는 환경문제로 인한 갈등이 빈번하다. 용도에 따라 미군기지에서는 다양한 오염 유발 물질을 사용·관리·폐기하고, 이것은 대기·토양·지하수·하천 등의 오염원이 된다. 가장 많은 환경피해 사례는 유류저장탱크나 송유관 등에서 새어나온 기름으로 인한 토양지하수 오염이다. 대부분 미군기지에서는 난방, 취사, 차량 운행 등 일상적인 에너지원으로 기름을 사용하고 낡은 시설과 관리 태만 등으로 유류유출사고가 잦다. 한편 폭격 훈련이나 미 군용기의 이착륙, 사격연습으로 인한 소음 피해는 미군 비행장과 사격장이 있는 군산, 대구, 평택, 포천 등의 지역에서 특히 두드러진다. 사격 연습, 폐기물 소각, 매립으로 인한 복합오염 역시 빈번하게 발생한다.
최근 미군기지 관련 정부의 협상 결과는 어떠할까. 지난해 12월, 정부와 주한미군은 서울 용산기지 일부를 포함한 12개 주한미군기지 반환에 합의했다. 한미 양측이 ▲오염 정화의 책임 ▲현재 사용하는 미군기지의 환경관리 강화방안 ▲주한미군지위협정(SOFA) 관련 문서 개정 가능성에 대해 지속적으로 논의한다는 조건을 내세웠지만, 결국 핵심 쟁점인 반환 기지의 환경오염정화 비용에 대해 한국 정부가 우선 복원사업비를 지불하기로 결론지었다. 이러한 상황에서 반환 예정인 미군기지 환경오염 문제에 대해 절차상 협의 단계에서 해결하지 못하고 ‘선(先)반환, 후(後)협상’으로 결론내는 것은 사실상 환경복원비용에 대한 포기를 드러낸다. 또한 여러 사건과 진통 끝에 SOFA 환경관련 조항이 제개정되었지만 실제 미군이 오래도록 사용한 ‘헌집’을 누가 치울지와 주민피해 책임 등 결과만 놓고 보자면 현재까지 달라진 게 없다.
이렇듯 중앙정부는 구속력 없는 한미SOFA 조항 등으로 인해 미군기지 환경 문제에 대한 요구 사항을 제기하는데 한계를 보인다. 향후 접경 지역이나 미군기지가 집중되어 있는 지역의 광역·기초 지자체, 지방의회의 역할이 점점 중요할 것으로 보인다. 주민의 대리자이자 보호를 위해 지자체에서 주민 피해 수집, 자체 담당 인력 확보, 제도 개선의 목소리를 적극적으로 낼 필요가 있다. 경기도의회, 부평, 포천, 평택 등 곳곳의 미군기지 환경 관련 조례제정 움직임과 활동은 이미 여러 환경권의 사각지대인 미군기지에 대해서도 민주적 통제를 요구하고 있다. 향후 적극적인 지자체의 활동과 연대는 법제도 개선의 마중물이 될 수 있을 것이다.
[본문]
한국에 주둔한 미군에게 기지, 시설, 군사훈련 등에 필요한 땅을 공여해 미군이 사용권을 가진 땅을 미군 공여구역이라고 한다. 주한미군 공여구역은 경기도에 집중되어 있다. 현재 전국 미군기지 93개소, 242㎢(7,322만 평)중 경기도 내 미군 공여구역 면적은 211㎢(6,370만 평)으로 전체의 87%를 차지한다. 2000년 미국의 요구로 미군기지 이전사업이 논의되고, 「연합토지관리계획(LPP)」(2002년), 「용산기지이전협정(YRP)」(2004년)이 체결되어 전국에 흩어져 있는 미군기지가 재배치되고 있다. 동두천, 의정부, 포천 등 경기 북부에는 반환 예정인 미군기지가 많고, 평택 등 경기 남부에는 지속적으로 공여할 미군기지가 집중되어 있다. 통상 미군기지가 집중된 지역에서는 환경문제로 인한 갈등이 빈번하다. 용도에 따라 미군기지에서는 다양한 오염 유발 물질을 사용·관리·폐기하고, 이것은 대기·토양·지하수·하천 등의 오염원이 된다. 가장 많은 환경피해 사례는 유류저장탱크나 송유관 등에서 새어나온 기름으로 인한 토양지하수 오염이다. 대부분 미군기지에서는 난방, 취사, 차량 운행 등 일상적인 에너지원으로 기름을 사용하고 낡은 시설과 관리 태만 등으로 유류유출사고가 잦다. 한편 폭격 훈련이나 미 군용기의 이착륙, 사격연습으로 인한 소음 피해는 미군 비행장과 사격장이 있는 군산, 대구, 평택, 포천 등의 지역에서 특히 두드러진다. 사격 연습, 폐기물 소각, 매립으로 인한 복합오염 역시 빈번하게 발생한다. 미군기지 환경 관련 주요 사건으로 2000년 매향리 사격장 오폭 사고, 용산 미군기지 내 한강 독극물 방류 사건, 2001년 원주 캠프롱 기름 유출 사고, 2007년 심각하게 오염된 상태로 돌려받은 23개 미군기지, 2011년 퇴역한 주한미군의 고엽제 매립 증언, 2015년 평택 기지 탄저균 반입 실험사건 등이 있다. 각 사건이 계기가 되어 미군기지로 인한 환경 오염에 미군 측에 책임을 묻고 제도를 개선해야 한다는 여론이 형성되었다. 국가 안보를 이유로 주민들의 환경권과 건강권이 침해받아서는 안 되며, 전국 곳곳의 미군기지를 더 이상 환경오염 사각지대로 둘 수 없다는 문제 인식이었다. 이러한 문제제기에 힘입어 주한미군지위협정(SOFA) 환경조항이 부속서 형태로 제정되고, 미군기지 반환 협상에 대한 국회청문회가 열리거나 사고 지역에 한미 합동조사가 실시된 적이 있다. 하지만 여전히 기지 바깥으로 오염물질이 세어나오거나 미군기지를 돌려받을 무렵에야 오염 사실이 드러나 SOFA의 환경조항이 실효성이 없다는 점이 반복해서 지적된다. 「주한미군공여구역 등 주변지역지원특별법」에 근거하여 5년에 한 번, 미군기지 바깥에서 진행되는 환경기초조사의 경우 기지 경계부의 오염이 확인되면 해당 지역 지자체가 정화하고 한국 정부에 손해배상 소송을 하는 절차를 거친다. 미군기지 내 출입과 조사권한이 없기 때문에 오염원이 있는 내부가 아니라 경계 바깥에서 처리해야하는 근본적 한계가 드러난다.
최근 미군기지 관련 정부의 협상 결과는 어떠할까. 지난해 12월, 정부와 주한미군은 서울 용산기지 일부를 포함한 12개 주한미군기지 반환에 합의했다. 미군기지 반환은 SOFA 관련 규정에 따라 ‘협상 개시-시설 및 환경오염 조사-환경문제 협의-반환 승인’의 절차를 밟는다. 한미 양측이 ▲오염 정화의 책임 ▲현재 사용하는 미군기지의 환경관리 강화방안 ▲주한미군지위협정(SOFA) 관련 문서 개정 가능성에 대해 지속적으로 논의한다는 조건을 내세웠지만, 결국 핵심 쟁점인 반환 기지의 환경오염정화 비용에 대해 한국 정부가 우선 복원사업비를 지불하기로 결론지었다. 앞서 2019년에도 부평 캠프마켓 등 4개 미군기지를 한국 정부가 환경오염 정화 비용을 지불하고, 추후 미 측과 협의를 하겠다며 돌려받은 바 있다. 통상 해방 이후 최근까지 군사기지로 사용하여 유류, 중금속, 각종 유해물질로 오염된 땅을 정화하려면 막대한 비용이 든다. 2019년 12월 반환받은 부평·원주·동두천의 4개 미군기지의 정화비용은 정부추산 1,140억 원이다. 부평 미군기지의 경우, 발암물질 다이옥신에 대한 토양정화 국내기준도 없고, 정화방법도 알지 못했기에 기준을 정하고 정화방법을 실증 실험하는 과정을 거쳤다. 최근 춘천의 캠프 페이지 사례처럼 이미 돌려받고 정화작업까지 마쳤지만, 문화재 발굴이나 공원화 과정 중에 오염원이 추가로 발견되는 경우도 있다. 이러한 상황에서 반환 예정인 미군기지 환경오염 문제에 대해 절차상 협의 단계에서 해결하지 못하고 ‘선(先)반환, 후(後)협상’으로 결론내는 것은 사실상 환경복원비용에 대한 포기를 드러낸다.
아래 표는 현재 SOFA 환경조항에 관한 것이다. 해석에 문제가 되는 SOFA 본협정(1966)조항, 부속 문서인 합의의사록(2001) 신설 조항, 합의의사록 신설 조항에 부합하여 서명된 환경보호에 관한 특별양해각서(2001)와 이를 이행하기 위한 절차서인 환경정보공유 및 접근절차(2002)와 환경정보공유 및 접근절차 부속서A(미군반환/공여지 환경오염조사와 오염치유 협의를 위한 절차 합의서, 2003),공동환경평가절차(JEAP, 2009)의 주요 내용은 다음과 같다.
<표. SOFA , SOFA 부속서의 환경 관련 조항 및 내용>
| SOFA환경 관련 조항 | 주요 내용 |
|---|---|
| 한미SOFA 본 협정 (1966. 7. 9) | 제4조 시설과 구역(시설의 반환) 1항: 시설 반환시 미국의 원상회복 의무가 없다. |
| 한미 SOFA 합의의사록 제3조 2항(2001.1.18) | 대한민국 정부와 합중국 정부는 1953년 상호방위조약에 의한 대한민국에서의 방위활동과 관련하여 환경보호의 중요성을 인식하고 인정한다. 합중국 정부는 자연환경 및 인간건강의 보호에 부합되는 방식으로 이 협정을 이행할 것을 공약하고, 대한민국 정부의 관련 환경법령 및 기준을 존중하는 정책을 확인한다. 대한민국 정부는 합중국 인원의 건강 및 안전을 적절히 고려하여 환경법령과 기준을 이행하는 정책을 확인한다. – 환경관리기준: 합중국 정부는 미국의 기준과 대한민국의 법령 중 보다 보호적인 기준을 수용할 목적으로 주한 미군기지에 적용되는 환경관리기준(EGS)을 2년마다 검토 수행한다. – 정보공유 및 출입: 대한민국 정부와 합중국 정부는 SOFA 제28조에 의하여 설치된 합동위원회의 체제를 통하여 대한민국 국민과 합중국 군인·군속 및 그들의 가족의 건강 및 환경에 영향을 미칠 수 있는 문제에 관한 적절한 정보를 교환하기 위하여 공동으로 작업한다. 시설 및 구역에 대한 적절한 출입은 합동위원회에서 수립되는 절차에 따라 이루어진다. – 환경이행실적: 주한미군에 의해 야기된 인간건강에 대한 공지의 급박하고 실질적인 위험(KISE/known, imminent and substantial endangerment to human health)을 초래하는 오염의 치유를 신속하게 수행하며, 인간건강의 보호에 필요한 추가적인 치유조치를 고려한다. – 환경협의: SOFA 합동위원회의 환경분과 및 관련 분과위원회는 주한미군의 시설 및 구역과 관련된 환경문제, 인접한 지역사회와 관련되는 환경문제를 논의하기 위하여 정기적으로 회합한다. |
| 환경정보 공유 및 접근 절차 (2002.1.18) | 2002년 1월 18일 이후 발견된 통보가 필요한 수준의 새로운 환경오염사고 및 반환 공여하기로 지정된 시설과 구역에 대한 정보 교환 및 접근 절차 – 정보교환: 주한미군의 환경관리기준, 환경협의(환경부와 주한미군과의 연락망 수립 및 갱신, 지방자치단체와 미군기지간 사고 통보 및 보고 절차, 사고의 보고 책임기관과 SOFA 환경분과위원회의 역할, 지방자치단체 및 미군기지의 상호 협력, 주한미군과 환경부 간 환경정보의 교환 – 공동접근, 실사 및 모니터링 절차 – 오염사고 후속조치 평가 – 언론보도: 모든 정보는 보도자료 배포 전 SOFA 환경분과위원회 한미 양측위원장이 공동 승인하여야 한다. |
| 환경정보 공유 및 접근절차 부속서 A (2003) | 미군 반환/공여지 환경조사와 오염치유 협의를 위한 절차 합의서 – SOFA 환경분과위 양측 위원장은 시설과 부지의 공여와 반환에 대하여 주기적으로 협의한다. – 3단계 환경조사절차 사용, 치유가 요구되는 오염에 대하여 협의 – 반환되는 시설과 부지에 대해서는 미측의 비용으로 미측이, 공여되는 시설과 부지에 대해서는 한국 측의 비용으로 한국 측이 SOFA 및 관련 합의에 부합되게 치유 조치한다. |
| 공동환경평가절차서(2009.3.19) | ‘환경정보 공유 및 접근절차 부속서 A’를 개선하기 위해 채택 – 미군기지 반환/공여 협상과정의 환경조사 및 치유 협의를 위한 절차서 – 부지면적 및 오염유발시설을 고려한 조사기간 연장(기존 50일->최장 150일) – 위해성평가 방식을 통해 환경오염치유 수준을 결정 |
SOFA 환경조항 관련 여러 쟁점이 있다. 제4조 시설과 구역(시설의 반환) 1항 시설 반환시 미국의 원상 회복 의무가 없다는 조항에 대해 한미 양측 간 해석의 차이가 존재한다. 한국 헌법재판소는 동 규정이 환경오염을 방치한 상태로 시설과 구역을 반환할 수 있도록 규정하는 것이 아니라고 해석한 바 있다. 즉 환경오염치유 면제에 해당되지 않는다는 것이다. 2007년 23개의 미군기지를 돌려받을 당시, 한국 정부는 SOFA 합의의사록에 “미국 정부는 한국의 법령과 기준을 존중한다”고 명시하였으므로 오염 치유수준을 협의할 때 중요한 판단기준으로 고려할 것을 제안했다. 미군 측은 환경에 관한 특별양해각서상 ‘인간건강에 대한 공지의 급박하고 실질적인 위험(KISE/Known, Imminent, Substantial Endangerment to human health)’인 경우에만 오염을 치유할 것이며, 협상 대상 기지 중에 그 정도 수준의 오염은 없다는 입장을 내세웠다. 당시 반환받은 미군기지 대부분이 국내 토양지하수 기준치를 언급하는 게 무색할 만큼 심각하게 오염되어 있었고, 이로 인해 반환협상 과정에 대한 청문회도 열렸다. 국회 환경노동위원회에서는 미군기지 반환 협상 결과가 SOFA 환경조항 취지와 절차에 정면으로 위배되며, 오염 치유 기준이 모호하고, 국회 비준 없이 막대한 정화비용을 부담하게 된 점, 정보 비공개 등의 문제점들을 지적하였다. 향후 국내 환경 기준으로 미군이 오염을 치유하도록 SOFA 환경 조항의 개정을 요구하였다. 이러한 진통 끝에 2009년 미군기지 반환협상 과정에 공동환경평가절차(JEAP)와 위해성평가방식이 도입됐지만, 실제 미군이 오래도록 사용한 ‘헌집’을 누가 치울지 결과만 놓고 보자면 현재까지 달라진 게 없다. 이렇듯 중앙정부는 구속력 없는 한미SOFA 조항 등으로 인해 미군기지 환경 문제에 대한 요구 사항을 제기하는데 한계를 보인다. 향후 접경 지역이나 미군기지가 집중되어 있는 지역의 광역·기초 지자체, 지방의회의 역할이 점점 중요할 것으로 보인다. 주민의 대리자이자 보호를 위해 지자체에서 주민 피해 수집, 자체 담당 인력 확보, 제도 개선의 목소리를 적극적으로 낼 필요가 있다. 중앙정부가 아닌 지방정부 차원에서 주민의 권익을 지키려는 움직임은 뚜렷해지고 있다. 경기도 의회는 2015년 5월 평택 오산미군기지 내 탄저균 반입사건을 계기로 조례 제정에 앞장섰다. ‘주한미군기지 환경사고 예방 및 관리 조례’, ‘주한미군 주둔 지역 등 피해방지 및 지원에 관한 조례’가 신설됐고 경기 평택(2016년 11월), 부산 남구(2017년 2월), 서울시(2020년 1월)도 잇따라 미군 관련 환경 조례를 만들었다. 특히 경기도는 이런 조례의 집행을 전담하는 공여구역 환경팀을 신설하였다.(2017년) 해당 조례의 적용 분야는 대부분 ‘환경’문제와 관련되어 있다. 지자체 조례가 법령체계상 하위법이어서 중앙정부와 미군 협조 없이 독자적으로 할 수 있는 게 거의 없다는 한계가 있다. 하지만 지자체가 직접 지역주민들의 안전과 권익을 요구하고 문제를 제기한다는 것, 정보접근권과 사전예방의법칙, 오염자부담의 원칙에 있어 사각지대인 미군 관할 영역에 대한 지역 주민들의 민주적 통제 의지를 확인할 수 있다. 이는 상위 법령을 개정하거나 정부와 미군과의 협상에도 큰 도움이 될 것이다.
2011년 구성된 부평 미군기지 캠프 마켓 민관공동조사단, 경북 왜관 캠프캐롤 오염에 따른 한미공동 환경오염조사 및 민관공동 건강영향조사도 참고할만한 사례이다. 특히 부평 캠프 마켓 민관공동조사단의 경우 지자체, 지역구의원, 시민단체, 시민단체 추천 전문가 등으로 구성되어 유해물질 폐기 의혹이 제기된 캠프마켓 주변의 조사 방법과 범위, 시기 등을 논의하였고 조사 결과를 공개하여왔다. 또한 민관공동조사단 중심으로 조사 결과에 대한 주민설명회, 중앙정부에 대한 요구사항 등을 발표하고 국회 환경노동위원회 의원들과 문제 해결을 위한 간담회 등을 진행하였으며 정보비공개결정 취소소송 등을 제기하기도 하였다.
그 외 포천시 의회, 서울시, 평택시 등의 환경피해 사실의 수집·기록 역할도 눈에 띈다. 포천시 의회는 미군 종합사격장인 포천시 영평 사격장(로드리게스)에서 도비탄, 유탄, 극심한 소음, 화재 등 주민 생명을 위협하는 안전사고가 빈번하자 피해 사례를 조사·수집하여 영상을 제작, 지역 피해 상황을 알리는 활동을 하였다. 주민들의 강력한 항의와 시의회의 역할로 미군 측과 사격장 및 훈련장 관련 양해각서를 체결하였고, 이후 주민들과 함께 양해각서 준수 여부에 대한 감시활동을 병행하였다. 서울시의 경우, 용산 미군기지로 인한 지하수 오염 정도를 시민들이 확인할 수 있도록 실시간 센서링 장치와 모니터를 기지 주변에 설치하였다. 해당 지역은 용산기지 경계부의 6호선 녹사평역 인근으로, 2001년 1월, 지하철 공사 과정에서 기름에 오염된 지하수가 다량 발견된 곳이다. 평택시의 경우 미군기지 주변지역의 소음실태 조사를 위해 2008년부터 소음과 진동 측정기를 설치하고, 그 결과를 시청 홈페이지에 공개하고 있다. 상시 측정망을 통해 소음을 측정할 경우 피해의 범위와 규모를 정확하게 알 수 있어 정확한 데이터 수집이 중요하다. 소음⋅진동 대책구역 설정이나 피해보상 규모 산정 등에 대한 논의를 하는데 유용할 것이다. 또한 시의회와 지역 주민들의 연구모임, 지역 활동가와 주민들의 미군기지 환경감시활동 지원 등의 사업도 활발히 진행 중이다.
지금까지 국가안보 관련 문제는 중앙정부의 고유영역이었으며, 지방정부나 정책의 직접 영향을 받는 지역주민들이 정책에 개입할 여지는 매우 적었다. 하지만 공항 및 댐 건설, 원자력 발전소 건설 등 주요 공공정책을 둘러싼 지역 갈등이 첨예해지면서, 국가의 공공정책을 결정, 집행하는 과정에 지역주민들의 의사 수렴 필요성이 강하게 제기되고 있다. 특히 미군기지로 인한 환경문제의 경우 지역주민의 건강, 반환 이후 공간 활용 문제와도 직결되는만큼 지자체/지방의회의 역할과 연대가 필수적이다. 통상 미군기지로 사용된 토양에서 반복 검출되는 BTEX(벤젠, 톨루엔, 에틸벤젠, 크실렌)는 휘발성 방향족 탄화수소로 1군 발암물질 벤젠은 단기간 흡입 시 현기증, 두통, 졸도 등이 발생하며, 고농도 흡입 시 사망초래, 장기간 흡입 시 빈혈, 면역 체계에 영향, 암 발생을 유발한다. 톨루엔은 중추신경계통 기능 저하 발생, 언어소통에 문제, 소화 계통에 영향을 주며 두통, 불면증 등을 유발하고, 에틸벤젠은 급성증상으로는 현기증, 가슴이 답답한 증상 유발. 만성증상으로 혈관계에 영향을 유발한다. 크실렌은 장기간 흡입 시 중추신경계에 영향을 주어 두통, 현기증, 피로감, 경련, 호흡곤란이나 가슴통증을 초래하고, 혈관계와 신장에 영향을 준다. 미군이 다목적 용도로 사용하는 제트유(JP-8)의 경우 노출됐을 경우 특히 생식 독성을 유발하는 것으로 밝혀진 바 있다. 또한 소음의 경우 동일한 크기의 소음이라 하더라도 연속적인 소음보다는 단속적인 충격음이 더 큰 피해를 준다는 점에서 사격장 소음이 비행장 소음이나 생활 소음에 비해 더 피해가 크다. 사격장에서 발생하는 소음은 대부분 지속시간이 짧고 최대 음압의 크기가 110dB(A)이상인 충격소음이다. 음압의 크기가 큰 충격 소음은 방음 차폐물을 통한 소음저감이 어렵다. 사격장 소음은 강한 진동을 유발하는 2차 소음이 발생하기 때문에 놀람이나 불쾌함의 정도가 더 심하다. 이렇듯 미군기지로 인한 환경문제의 영향은 광범위하지만, 이를 해결하기 위한 노력은 부족하다.
반환 예정인 미군기지의 오염문제, 관련 정보 공개, 반환 이후 미군기지 터의 공공공간 조성 과정 등 단계별 여러 과제가 산적해 있다. 미군기지가 집중되었고, 향후 지속 주둔하는 지역의 경우 그동안의 환경문제 외에도 새롭게 등장하는 갈등 사안(코로나 방역, 범죄 등) 등에 대한 예방, 해소방안이 필요할 것이다. 지역별 특성에 맞는 지자체 내 주한미군 관련 조직과 기구, 협의회의 보강 등 지역주민의 피해와 민원을 전담할 수 있는 조직이 필요하다. 미군기지 환경문제를 해결하기 위해 근본적으로 SOFA 개정 및 관련 법 제도의 개선이 필수적이다. 미군기지가 주둔하고 있는 지역 지자체/지방의회의 피해 사실 수집과 해결 촉구 노력은 법제도 개선의 마중물이 될 것이다.
